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Los límites de la política migratoria

The limits to migration policies

Recibido 12/11/22 | Aceptado 02/12/22

Ronald Skeldon*

*Escocés. Profesor emérito en University of Sussex, Reino Unido; y Maastricht University, Países Bajos. Correo-e: r.skeldon@sussex.ac.uk.
Traducido del inglés al español por Georgia Aralú González Pérez y Aldo López Valle.

Resumen. a severa complejidad de las políticas migratorias desafía una sencilla categorización, que se aplica tanto a las políticas diseñadas en específico para abordar la migración, políticas directas, como a aquellas diseñadas que tratan algún otro objetivo, pero que pueden tener profundas repercusiones en la migración, políticas indirectas. Por razones prácticas, este estudio se enfoca principalmente en las políticas directas de inmigración, emigración, migración y desarrollo, e integración. Aunque en cualquier análisis de política migratoria el Estado es fundamental, también lo son las unidades subnacionales: áreas metropolitanas, unidades supranacionales y agrupaciones regionales; el nivel multilateral y global provee, asimismo, de un marco normativo. Las tendencias económicas, políticas y sociales subyacentes han incidido en la política migratoria, en concreto se examina el impacto de la covid-19. En ese sentido, se esbozan las diversas respuestas políticas en el debate sobre migración y desarrollo, que a menudo dan la ilusión de control más que de capacidad de promover el desarrollo o alcanzar objetivos. Las probabilidades de éxito se verifican sólo cuando las políticas migratorias están plenamente integradas en políticas de desarrollo más amplias.

Palabras clave: política migratoria, inmigración, desarrollo, remesas, migración calificada, diáspora, covid-19..

Abstract. The sheer complexity of migration policies defies easy categorization. The complexity applies both to policies designed specifically to address migration, direct policies, and to policies designed for some other objective but which can have profound impacts upon migration, indirect policies. For reasons of practicality, this entry focuses primarily of the direct policies of immigration, emigration, migration and development, and integration. While the state is central to any analysis of migration policy, so, too, have become subnational units such as metropolitan areas, as well as supra-national units such as regional groupings. The multilateral, global level also provides a normative framework. Migration policy becomes challenged by underlying economic, political and social trends and the specific example of the «shock» of covid-19 is examined. The varying policy responses in the migration and development debate are outlined, which often give the illusion of control rather than of any ability to promote development or achieve objectives. Probabilities of success are only likely where migration policies are fully integrated into wider development policies.

Keywords: migration policy, immigration, development, remittances, skilled migration, diaspora, covid-19.

Antecedentes de un campo minado político

Desde la aparición del Estado nación, a finales del siglo XVIII, la asociación del territorio con la nación, definida por la religión, la raza u otro rasgo, se ha centrado en las fronteras, esa línea divisoria entre las naciones. El control de las fronteras, quién entra y quién sale, es una parte esencial de la soberanía de un Estado independiente, de manera que perder el control de esa frontera pone en tela de juicio la eficacia de los gobiernos nacionales. En la historia más reciente, la necesidad percibida de recuperar el control de la frontera en el contexto de la libre circulación de personas de los países vecinos, fue un importante motor político en el referéndum de 2016 con respecto a la salida de Reino Unido de la Unión Europea. Todavía más, el sentimiento de que la migración estaba erosionando la soberanía de los Estados independientes no se limitó a Reino Unido, sino que se reflejó en el creciente nacionalismo en gran parte del mundo que presenció la construcción de barreras en el sur y el este de la región Schengen, entre India y Bangladesh; Corea del Norte y del Sur; el norte de Sudáfrica; y entre Botsuana y Zimbabue, así como a lo largo del sur de Estados Unidos, por citar algunos de los muchos ejemplos de muros y vallas. El temor a los desplazamientos incontrolados de la población a lo largo de las fronteras nacionales ha propiciado que la política migratoria y el control o la gestión de las migraciones ocupen un lugar relevante en las agendas nacionales e internacionales.

La política migratoria no se restringe a regular o limitar el número de personas: los países requieren a los migrantes por múltiples razones, además son vitales para el funcionamiento de las economías nacionales a través del comercio y el suministro de habilidades esenciales. Adicionalmente, está arraigada a las responsabilidades propias de una comunidad mundial de naciones en cuanto a la respuesta humanitaria ante situaciones de crisis y la provisión de refugios seguros para quienes huyen de la guerra y la persecución. En términos más generales, la migración establece un vínculo humano entre los orígenes y los destinos, parte integrante del desarrollo. Mientras que los países de destino buscan confinar la migración, la mayoría busca también atraer talento que apoye su desarrollo inherente. La posibilidad de gestionar dichos flujos a fin de cercar las implicaciones negativas en el desarrollo de los países de origen, continúa siendo un objetivo declarado de la política de desarrollo en varios países de destino. Es decir, øse pueden diseñar políticas migratorias que promuevan el desarrollo de los países de origen? Existen políticas planificadas para enfrentar las consecuencias de la migración, políticas dirigidas a los migrantes después de su arribo a los destinos con el propósito de ayudarlos a integrarse en las nuevas economías y sociedades.

Las políticas migratorias entonces son diversas y complejas, abarcan una serie de aspectos. Paralelamente, no pueden considerarse aisladas de otros tipos de políticas, en particular de desarrollo, incluso no es exagerado afirmar que cualquier política llega a tener de forma imprevista cierta repercusión en la migración. Las políticas trazadas en la planificación de mano de obra y locación de industrias, educación, transporte, vivienda, suministro de riego, etcétera, conllevan profundas implicaciones en el desplazamiento de personas. Con base en esto, es imprescindible incorporar determinado tipo de «declaración de impacto migratorio», con el afán de que no sean del todo sorpresivas las posibles consecuencias para la redistribución de la población.

De modo complementario, se verifican políticas concebidas para influir en los volúmenes, la dirección y la composición de la migración, el presente artículo se centrará en tales políticas directas, en contraposición a las indirectas más amplias ya referidas. Acotar la cobertura de las políticas directas facilitará evaluar el papel y los límites de áreas específicas de la política migratoria, las cuales tratan de incidir y gestionar el desplazamiento de personas. Sin embargo, y como se verá en los debates posteriores, las diferencias entre políticas directas e indirectas se difuminan, una vez que las políticas de control migratorio se introducen no intrínsecamente con el objetivo de restringir el movimiento de personas en sí mismo, sino para conseguir los objetivos de salud pública asentados durante la pandemia de la covid-19 de 2020 a 2022, por ejemplo. Aunque nos enfocáramos en las políticas migratorias directas, encontraríamos una serie de políticas que cambian de forma constante, lo que exige desglosarlas en un tipo genérico diseñado e implementado en una variedad de escenarios muy controvertidos y en distintos niveles.

El nivel más importante es el del Estado, responsable de la política de inmigración (y emigratoria), aunque rara vez un ministerio en definitiva se encargará exclusivamente de la migración. En general, la autoridad en este tipo de materia formará parte de ministerios con mayores responsabilidades, tales como el Ministerio del Interior o equivalentes, con decisiva injerencia de los ministerios de finanzas o hacienda que deben subvencionar la política, y de otros ministerios con evidentes intereses en la migración —planificación de la mano de obra, educación o vivienda. Los anteriores ministerios del gobierno nacional no suelen ser iguales en términos de poder y la forma final de cualquier política será el resultado de la negociación, el más poderoso es el más influyente. Quizá no sea casualidad que las políticas migratorias más «exitosas», en términos de control migratorio, sean las ejecutadas por regímenes autoritarios, en los que es probable que la negociación de intereses sea limitada y la transparencia menor. En los sistemas de gobierno más abiertos, la función de la sociedad civil en el contexto de la legislación sobre derechos constituye un contrapeso capaz de atemperar las decisiones estatales. Las políticas que abordan aspectos de migración y desarrollo usualmente son competencia de Asuntos Exteriores, o de una subdivisión dentro de ésta, o de otros ministerios responsables del desarrollo. Estas secciones administrativas, tal vez de modo comprensible, no son tan prioritarias como los ministerios que se ocupan de asuntos nacionales y de la seguridad.

El Estado, sin embargo, no es el único actor en la creación e implementación de la política migratoria, los niveles inferior y superior a éste demandan atención. Detrás del Estado, el papel del gobierno local y, en especial en el mundo desarrollado, el gobierno metropolitano se están convirtiendo en fuentes con influencia mayor en la política migratoria. Las ciudades se encuentran entre los destinos más destacados de la migración interna e internacional, de ahí que sean centros significativos de empleo y proveedores de servicios para los migrantes. Su función como «ciudades de entrada» las vuelve cosmopolitas y boyantes, con actitudes más liberales que el conjunto de los países, por lo que sus intereses difieren de los de las poblaciones nacionales; en materia de vivienda, educación y salud, por ejemplo, se ubican en la primera línea. En sí, las tensiones entre los fines que persiguen las ciudades y los gobiernos nacionales suponen un serio reto en el construcción e implementación de políticas migratorias.

Sobresalen también los niveles superiores al estatal que abordan asuntos regionales y multilaterales. Los Estados contiguos que mantienen valores comunes y tradiciones compartidas crean agrupaciones regionales, las cuales incluyen acuerdos migratorios que facilitan la interacción, usualmente para grupos calificados identificables. Cabe mencionar que sólo la Unión Europea ha conseguido establecer una zona transnacional de libre circulación: Schengen, protegida por una frontera exterior característica de la migración internacional. Los países de una misma región, sin asentar espacios comunes, intercambian información relativa al fenómeno migratorio y aprenden de las experiencias de los demás con el propósito de encontrar soluciones a retos similares.¹

A escala mundial, las organizaciones internacionales colaboran con los países en la adopción de normas y reglas afines. Si bien se ha prestado particular atención a la protección de migrantes y refugiados, a la circulación de mujeres y niños, a la contratación de trabajadores, a la eliminación del tráfico de personas y a la reducción de la migración irregular, la meta central es crear un entorno seguro en el que las personas puedan desplazarse. Los desacuerdos entre los países condujo a la separación de refugiados, conforme a la definición de la convención de 1951, de los migrantes más difíciles de definir con la intención de crear en diciembre de 2018 dos marcos políticos para la migración mundial, como el Pacto Mundial sobre Refugiados y el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (Ferris y Donato, 2020).

La extrema complejidad del ambiente de la política migratoria y las controvertidas agendas de los países de origen y de destino, aunado a las diferentes expectativas al interior de los países, sugieren serias dudas referente a la viabilidad de la «política migratoria» y su probable fracaso (Castles, 2004). Es fundamental valorar, de igual modo, el entorno en su conjunto y no sólo las políticas aisladas que convergen con una serie de políticas que constituyen un régimen de migración o movilidad. Las políticas y los regímenes han aportado elementos de gestión a los flujos migratorios, tal vez no siempre de la forma prevista, pero han contribuido a la construcción de «naciones por diseño» (Zolberg, 2006), además integran los sistemas de migración y desarrollo. Hollifield et al. (2022) proporciona información acerca de políticas migratorias en países de destino específicos; en paralelo, FitzGerald y Cook-Martin (2014) lo hacen para las Américas; por su parte, Betts (2011) y Koslowski (2011) ofrecen interpretaciones temáticas más globales de regímenes de movilidad. El siguiente análisis se centrará en dos tipos de políticas directas: inmigración (y emigración), y políticas de migración y desarrollo; cuando proceda se incorporarán las políticas humanitarias en la primera categoría y las políticas de integración se abordarán hacia el final del artículo.

Políticas migratorias

Todos los países cuentan con políticas migratorias de algún tipo y son responsabilidad exclusiva de ellos: ninguno posee derecho legal de decidir quién puede entrar en el territorio de otro Estado soberano reconocido; empero, la política migratoria de un determinado lugar repercute en el país de origen de los emigrantes de esa nación. Aunque parezca extraño que en un libro sobre migración y desarrollo se incluyan las políticas migratorias de los países de destino —dado que la mayoría de los destinos se localizan en las partes más desarrolladas del mundo— existen razones que lo justifican. Si bien gran parte de los países principales de destino se sitúan en el mundo desarrollado, los que no lo están tienden a acoger a inmigrantes forzados más que a los que se desplazan voluntariamente en busca de ciudadanía o empleo. Peor aún, la inmigración a los países de destino más relevantes afecta a los de origen, incluso pocas veces se han cuestionado cómo sus propias políticas migratorias favorecerían el desarrollo. En última instancia, la inmigración tiene un papel fundamental que desempeñar en el desarrollo de los países de destino.

Las políticas inmigratorias entre los principales destinos varían. Existe una diferencia entre los países dominantes, Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos, y los del sur de América Latina, que valoran la migración como parte de la construcción nacional, o bien aquellos de Europa continental que la consideran en esencia como la importación temporal de mano de obra menos calificada, que después regresaría al finalizar el contrato. La percepción es el tema preponderante, esto es, cómo se percibe la inmigración y no cómo se produce en realidad. Apenas recientemente, ciertos países europeos reconocieron que eran países de migración permanente. Concerniente a los países desarrollados de Asia, la mayoría restringen de modo severo la inmigración de cualquier tipo o utilizan un número limitado de subterfugios para disfrazar las entradas legales de no nacionales, un caso sería los programas de capacitación.

No deben exagerarse las diferencias con relación a cómo se produce verdaderamente la migración a los países dominantes y a los europeos, y a la convergencia que se ha producido o se está produciendo. Desde mediados de la década de 1950, la política en Europa, excepto Reino Unido, dependía de trabajadores temporales invitados, quienes debían marcharse al término de sus contratos. La apreciación que privaba era que los aludidos trabajadores «temporales», se quedaban para convertirse en residentes a largo plazo, no obstante la situación real se atenuara. En Alemania, uno de los principales receptores de este tipo de trabajadores migrantes, se regresó a alrededor de 70 por ciento de los 30 millones de extranjeros que habían permanecido durante 90 días o más entre 1960 y 1999, ello sugiere un programa de migración circular bastante existoso (Martin, 2014:228). En los albores del siglo XXI, la reunificación familiar se había convertido en una pieza preponderante de la migración a los principales destinos europeos, por ejemplo, 30 por ciento que se quedó mas tiempo, decidió traer a sus familias; en 2019, los migrantes a través de dicho canal de reunificación familiar a Alemania y Francia ascendieron a casi 100 mil personas (OCDE, 2021b). Este número representaba en ese mismo año sólo 16 por ciento de los migrantes en Alemania, pero alrededor de 35 por ciento de los inmigrantes en Francia. Así, los programas que en un inicio giraban en torno a los trabajadores invitados, con el tiempo se fueron transformando hasta contemplar una gama más amplia, incluida la reunificación familiar.

El tópico de la reunificación familiar ha sido crucial en sociedades dominantes en las que los migrantes son parte integral de la construcción del Estado y la nación. Adicionalmente, comprenden más de la mitad del ingreso anual de migrantes en Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos, este último representó tres cuartas partes de los inmigrantes en 2019, mientras que aquellos por motivos laborales supusieron 7 por ciento (OCDE, 2021b). De nueva cuenta estas cantidades deben emplearse con precaución. Los inmigrantes o los que entran para obtener la residencia permanente conforman sólo una parte de las cifras que llegan para vivir y trabajar en los destinos. En general, las políticas de inmigración son un instrumento decisivo que ayuda a los países ante las cambiantes demandas de mano de obra, en particular de trabajadores calificados que contribuyen a su desarrollo en un mundo altamente competitivo.

Aparte de los que ingresan por medio de canales migratorios permanentes, las sociedades desplazadas poseen políticas para admitir a un gran número de migrantes de forma no permanente, muchos de los cuales se incorporan a la población activa. En 2019, Estados Unidos admitió a alrededor de 81.6 millones de personas bajo la categoría I-94: 4.1 millones eran trabajadores temporales y 1.9 millones eran estudiantes, acompañados de sus familias respectivamente (Departamento de Seguridad Nacional, 2019). La primera categoría comprendía a trabajadores altamente calificados con visas H1B, personas trasladadas dentro de una misma empresa y trabajadores profesionistas en el Área de Libre Comercio de América del Norte, entre otros canales. A pesar de que las visas expedidas no pueden compararse directamente con el número de residentes permanentes y algunas son otorgadas en múltiples ocasiones a individuos concretos, en el contexto de una entrada permanente de un poco más de un millón de inmigrantes en 2019, la política migratoria general de Estados Unidos posibilita la entrada de una cantidad muy elevada de trabajadores a corto plazo. Esta cantidad aumentó de manera constante de 2010 a 2019, en comparación con la cifra casi estática de entradas a través del programa permanente.

En el caso de Australia y Canadá, los programas mostraron que las entradas anuales de migrantes no permanentes superaban a las admitidas por los canales permanentes (Skeldon, 2018). Este patrón refleja dos tendencias interrelacionadas: una correspondiente a las sociedades de acogida y otra global. Un rasgo de las sociedades de acogida es la importante relación entre los programas temporal y permanente, en los que el grupo de migrantes temporales brinda para muchos una antesala a su entrada permanente. De modo tajante, en Estados Unidos los trabajadores calificados contratados mediante el programa H1B buscan la residencia permanente, y los estudiantes que cursan programas de licenciatura constituyen un terreno fértil de reclutamiento en cuanto a la oferta de residencia permanente. En Australia, cerca de la mitad de la admisión de solicitantes pemanentes son contratados en el país. La ventaja clave en estos países es seleccionar titulados formados acorde con sus propias especificaciones para evitar el problema de la homologación de títulos extranjeros.

En contigua tesis, los países europeos recurren a programas migratorios temporales; además de los formales, las entradas intracomunitarias de trabajadores desplazados rivalizan o superan el número de inmigrantes a largo plazo que prestan servicios esenciales, como el transporte. En 2019, Alemania registró 609 mil inmigrantes y 506 mil trabajadores desplazados. En Francia, las cifras verificadas fueron de 291 mil y 450 mil respectivamente (OCDE, 2021b). Tales trabajadores operaban como migrantes internos temporales de corta duración dentro del espacio Schengen (aunque Reino Unido también registró cerca de 133 mil trabajadores desplazados), cuya motivación sustancial no era buscar la residencia permanente en otro país sino un empleo mejor remunerado.

Una cuestión más generalizada alude al interés político, casi universal, de los países por contratar migrantes calificados en detrimento de los menos calificados. En esa lógica, aun los países con políticas migratorias restrictivas, como China, permiten la entrada temporal de aquellos capaces de mejorar su competitividad en una economía global: los migrantes calificados. La definición de «calificado» es cuestionable; no obstante, se acepta que se trata de personas con determinado tipo de educación terciaria o técnica. Pese a que el nivel educativo se ha convertido en la faceta admisible de la discriminación en la selección de inmigrantes, este enfoque ha propiciado tres dilemas políticos. En principio, los calificados admitidos —sobre todo en sociedades dominantes que siguen políticas sesgadas hacia los calificados como en Australia, Canadá o Reino Unido— no disponen de suficientes ofertas de empleo adecuadas y, en consecuencia, son empleados en ocupaciones de nivel inferior, hecho que contribuye al «desperdicio de cerebros». Ajustar las calificaciones de los migrantes a las oportunidades de empleo por medio de un programa migratorio presenta inminentes retos. Sólo en contadas ocasiones se logra vincular la rápida evolución de la demanda del mercado laboral con el proceso, comúnmente lento, que lleva hacia la concesión del estatus de inmigrante a los solicitantes con calificaciones requeridas. Así, y como parte de sus políticas migratorias, los países han introducido de modo eficaz los programas de no migrantes y de inmigrantes temporales. Cabe destacar que emplear la migración con la finalidad de satisfacer las necesidades del mercado laboral parece tanto un arte como una ciencia (Anderson y Ruhs, 2010).

La migración altamente calificada, sin importar la naturaleza de su empleo, provee una fuente de personas altamente motivadas con grandes aspiraciones para sus hijos y capaces de integrarse con mayor facilidad que los menos instruidos. De manera que, aunque algunos de los calificados retornen o se marchen, los que se quedan tienen mayores probabilidades de convertirse en «buenos» futuros ciudadanos potenciales que contribuyan positivamente al desarrollo de su nación de acogida.

El segundo dilema se origina de la concentración de la política migratoria nacional en las personas altamente calificadas en el que la población de acogida se verá obligada a prestar los servicios a los trabajadores calificados migrantes a falta de programas para aquellos menos calificados. En el contexto de un país no tan desarrollado con un excedente de mano de obra, es poco probable que ese asunto represente un desafío; sin embargo, en el mundo desarrollado donde las poblaciones reflejan mayores niveles educativos y aspiraciones, los trabajadores locales están menos dispuestos a prestar servicios de bajo nivel, surgen entonces vacíos en el mercado laboral. Esos vacíos abarcan una amplia gama de servicios, desde limpiadores de oficina, personal para restaurantes y cafeterías hasta cuidadores de niños en el hogar. En ausencia de tales servicios en un destino, los trabajadores altamente calificados tendrán menos probabilidades de venir o quedarse y terminarán yéndose a otro lugar. Por tanto, es comprensible que en los principales destinos del mundo desarrollado, las políticas migratorias deban incorporar un mayor abanico de calificaciones, en la construcción, la hotelería, los servicios de cuidado y las personas que por lo regular no se consideran «altamente calificadas».

En cuanto al tercer dilema, que se desprende de la atención prestada a las personas altamente calificadas, afecta a los países de origen y se abordará en la sección sobre migración y desarrollo. El núcleo de este dilema es conciliar la política migratoria de los países de destino con las necesidades de desarrollo de los países de origen, a fin de determinar si los países de destino están «cazando» a los mejores y más brillantes en menoscabo de las perspectivas de desarrollo de los países de origen. Antes de examinar dicha perspectiva de la fuga de cerebros, conviene tomar en cuenta la política migratoria al interior de una combinación más extendida de políticas migratorias.

Políticas moderadas migratorias: la epidemia de la covid-19

Hasta ahora las políticas migratorias analizadas se encuentran diseñadas para influir en el volumen, la duración y el tipo de inmigrantes que los gobiernos estiman pueden entrar en un territorio de forma normal. Si bien están concebidas a mediano plazo, se ajustan constantemente con el propósito de responder a la demanda política y a las condiciones sobre el terreno. Las crisis particulares exigen una respuesta política definida, tal es el caso de la crisis de refugiados de 2015, provocada por los acontecimientos en Siria, la cual supuso un éxodo de millones de personas que obligó a Alemania a abrir sus fronteras para acoger la excepcional cifra de 890 mil solicitantes de asilo por primera vez, aparte de los que llegaban a través de sus canales formales de inmigración que sumaban un total de más de 2.1 millones de inmigrantes en ese año.² En el transcurso de dos años el número cayó bruscamente en un cuarto. Semejantes fluctuaciones periódicas de los movimientos poseen profundas implicaciones en las migraciones futuras en términos de redes establecidas —mayor inmigración—, y también en movimientos de retorno en el momento en que las condiciones en el país de origen cambien, como ocurre a mediano y largo plazo. Las consecuencias de este tipo de movimientos de retorno para el desarrollo se tratarán más adelante.

Un ejemplo de un evento periódico, distinto de un conflicto, que ha tenido repercusión mundial es la pandemia de la covid-19 de principios de 2020. En los primeros cinco meses se introdujeron cerca de 43 mil 300 medidas gubernamentales de viaje, por lo que los países y territorios del mundo fueron objeto de 70 prohibiciones de viaje (McAuliffe y Triandafyllidou, 2022:156). Esas políticas no se diseñaron con el objetivo último de detener la migración, sino de frenar la propagación del virus mediante la limitación de la circulación de personas. El resultado final, no obstante, fue un drástico descenso de la migración a los países de la OCDE en 2020, cerca de 30 por ciento menos que en 2019, y el más bajo desde 2003 (OCDE, 2021b), aunque escasa contención de la difusión del virus.

La implementación de restricciones de viaje y el cierre de fronteras, en contra del consejo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), no funcionó por completo, ya que no podían detenerse los movimientos humanos en general: algunos persistieron a lo largo de la pandemia con la intención de suministrar servicios esenciales. Continuaron los desplazamientos de personal médico, diplomáticos, expertos y técnicos; quizá los más importantes fueron los de los trabajadores quienes garantizaban el suministro de bienes básicos, medicamentos y alimentos a escala local, nacional, regional y mundial. Lo anterior incluyó el desplazamiento de trabajadores agrícolas para garantizar las economías avanzadas, pero no todos podían permitirse el lujo de confinarse, a menudo los trabajadores de baja categoría (camioneros, temporeros, cuidadores, entre otros) contribuían a la propagación del virus debido a sus traslados y, a la par, se convertían en sus principales víctimas, hecho que ilustra los vínculos entre migración, morbilidad y mortalidad.

En ese sentido, las políticas no dirigidas principalmente al fenómeno migratorio han tenido un profundo impacto, incluso mayor que aquellas delineadas en concreto para la migración. Evidencian que ésta, la creciente y decreciente, se encuentra imbricada en fuerzas que van más allá del ámbito de la política migratoria directa «normal» en desafíos geopolíticos, medioambientales o, en el caso de la covid-19, de salud pública más amplios. Brindan ejemplos de advertencia que sugieren los límites de la política migratoria directa en la gestión de los movimientos de población, un tópico que se retomará en la conclusión. En esta segunda parte del artículo, la atención se centrará en la posibilidad de que la migración pueda gestionarse con la finalidad de maximizar los beneficios y minimizar los riesgos de desarrollo.

Migración y políticas de desarrollo

El apartado anterior se enfocaba en los países desarrollados de destino y en cómo su política migratoria podía influir en la migración para su propio desarrollo. Aquí se analizarán los objetivos de las políticas orientadas a intervenir en el desarrollo de los países de origen menos desarrollados como parte de las políticas de los países de destino desarrollados. A pesar de que muchas de estas políticas se encaminaban a mejorar el bienestar de las zonas de origen, no es demasiado ingenuo observar que su último objetivo era incrementar el bienestar hasta un nivel que aminorara la presión para emigrar al mundo desarrollado. Así pues, las políticas se asociaban de forma encubierta, aunque a menudo abierta, a reducir la emigración hacia los países del mundo desarrollado.

Las aludidas políticas de inmediato se enfrentan con una de las aparentes paradojas de la migración mundial y el desarrollo: a medida que aumenta el desarrollo, también lo hace la migración, al menos al principio. Una significativa bibliografía, resumida en de Haas (2020), muestra que conforme asciende el nivel de vida en los países de renta baja, crece la emigración, gran parte de la cual se dirige hacia países más desarrollados. Las razones son complejas: en esencia, una vez que los niveles de educación incrementan y las personas son conscientes de las oportunidades fuera de casa, además sus ingresos también aumentan, poseen el conocimiento y la capacidad de trasladarse. En términos de de Haas, han elevado sus aspiraciones y capacidades para desplazarse. Mientras las condiciones en los países de origen no mejoren hasta alcanzar niveles cercanos a aquellos de los posibles países de destino —algo improbable a corto plazo en gran parte del mundo en desarrollo—, no es seguro que la migración se ralentice y mucho menos que se invierta.

Con fundamento en los principios generales en torno a los cuales operan las políticas relacionadas con la migración y el desarrollo, se identifican varias áreas políticas concretas, asociadas con tres pilares de la migración y el desarrollo: las remesas, la migración calificada y la diáspora; en seguida, se examinará brevemente cada uno de ellos.

Remesas

Las remesas son el dinero y los bienes enviados a casa por los migrantes en el extranjero, en 2021 se estimaron 589 mil millones de dólares a países de bajos y medianos ingresos (Banco Mundial). Todavía más, durante la recesión económica mundial provocada por la pandemia de la covid-19, las remesas demostraron una notable resistencia, con un descenso de 1.7 por ciento hasta 2020 y una rápida recuperación de 7.3 por ciento hasta 2021. Con ese porcentaje de dinero destinado a los países más pobres aunado a su sólida naturaleza, su influencia en el desarrollo parece obvia y las políticas para promover el aumento de las remesas se recomiendan en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Empero, los análisis econométricos detallados de los datos disponibles constatan que las remesas han tenido poco impacto en el crecimiento económico en todo el mundo en desarrollo dentro del nivel macroeconómico (Clemens y McKenzie, 2018), de ahí que su repercusión en el desarrollo económico no sería tan significativa como se supondría.

Las razones de ese hallazgo son complejas y se relacionan con la naturaleza de los datos y la dificultad de identificar causa y efecto. En el nivel macroeconómico, los resultados no excluyen que las remesas incidan en el bienestar de las personas que las reciben. Estudios sugieren que éstas pueden desempeñar un papel en la mitigación de la pobreza, en la ampliación del tiempo de escolarización y en la mejora del estado de salud (Adams, 2006; Acosta et al., 2007), aunque los últimos abogan por ganancias relativamente modestas.

Se insiste pues en que las remesas procedentes de fuentes internacionales se dirigen a las familias de las regiones más accesibles de un país, y a las familias más acomodadas de dichas regiones (Skeldon, 2008). En síntesis, en apariencia las políticas de fomento tuvieron una incidencia limitada en el desarrollo general de los países de origen; de forma que las políticas para reducir los costes de transacción en la transferencia de remesas sólo son bienvenidas para aumentar el dinero enviado por los emigrantes individuales a sus familias.

Migración calificada

El segundo pilar del debate sobre migración y desarrollo en torno a los migrantes calificados retoma el tema de la caza furtiva de los mejores y más brillantes, planteado en el apartado anterior. Es una realidad que las políticas enfocadas en contratar sólo a los calificados en los países desarrollados poseen una influencia perjudicial en los países de origen o la llamada «fuga de cerebros». En respuesta, se han introducido políticas directas que afectan a los países de origen y a los de destino, aunque no se han aplicado de modo generalizado. En 2010, la OMS adoptó el Código Mundial de Prácticas para la Contratación Internacional de Personal Sanitario, en él se recomendaba que la contratación directa de médicos y enfermeros, procedentes de países identificados como los más necesitados, se limitara únicamente a aquellos países con los que se hubiera asegurado un acuerdo de gobierno a gobierno (OMS, 2010).³ El código es voluntario, pero Reino Unido, por ejemplo, se ha ceñido a las recomendaciones y se compromete a no contratar directamente en 47 países en desarrollo «rojos», lo que significa que presentan escasez crítica de personal médico.⁴ Se han elaborado también códigos éticos paralelos en la contratación de profesores, que permitan mantener sistemas educativos viables en los países pobres, ejemplos de estas políticas voluntarias pueden encontrarse en la Mancomunidad de Naciones y en Estados Unidos.⁵

Este tipo de políticas, aparte de ser voluntarias, son relativamente sencillas de evitar. Si las personas calificadas de un país incluido en la lista roja son capaces de ingresar legalmente en un país desarrollado de destino por otros medios y, suponiendo que sus calificaciones sean reconocidas por el posible país de acogida, deberían existir pocas barreras para su contratación en el caso de que ésta se lleve a cabo en el propio país. El sector sanitario de los países desarrollados de destino de igual modo suele ser una compleja mezcla de entidades gubernamentales y empresas privadas de distintos niveles, cada una con sus propias responsabilidades y presiones en la contratación de personal, lo que provoca que el cumplimiento de las recomendaciones centralizadas sobre contratación sea variable. Finalmente, los profesionales sanitarios calificados de los países en desarrollo pueden limitarse a buscar un destino en el que les resulte más fácil entrar y, una vez establecidos allí, desplazarse después a otros destinos.

Los países de origen de las personas calificadas son capaces de implementar políticas que restrinjan su emigración, las cuales forman parte de otras más amplias. De Haas y Vezzoli (2011) revisan de manera global dichas políticas; sin embargo, las que se dirigen a las personas calificadas tienen más expectativas de desalentar que de prohibir su desplazamiento. Cuando una persona calificada ha sido educada a expensas del Estado, es probable que se le conceda permiso para proseguir su educación o formación en el extranjero a condición de que regrese. Al no hacerlo, incurriría en sanciones económicas: pérdida de la fianza depositada, reembolso de los gastos de los cursos realizados en el país y pagados por el Estado, entre otras multas.

Más allá de su intención, las políticas que pretenden restringir la emigración en cualesquiera de sus formas discrepan con ese derecho básico consagrado en el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, donde se asienta que todo individuo posee el derecho inherente a salir de cualquier país, incluido el suyo, y a regresar a él. Los trabajadores calificados, si así lo desean, disponen de los recursos y la capacidad necesarios a fin de sortear las barreras de la emigración (y de la inmigración en el otro extremo). Las políticas de gestión de la migración de trabajadores calificados, procedentes de los países más pobres, no concuerdan con los flujos mundiales reales de dicho tipo de trabajadores, la mayoría proviene de las regiones más desarrolladas del mundo y de un número relativamente reducido de países en desarrollo de renta media, como India, México, Filipinas y Vietnam (Docquier y Marfouk, 2006). Son escasos los países incorporados en la lista roja de contratación activa de personal médico (Ghana sería una excepción), que cuentan con instituciones capaces de dotar a los migrantes calificados con las credenciales reconocidas por las economías avanzadas. La mayoría de los calificados de esos países pobres —en Nigeria se registra un número importante— se formaron en el extranjero, lo que incide en dos puntos planteados con anterioridad en el debate.

En principio, la trascendencia de los estudiantes como componente determinante de la inmigración no permanente; a escala mundial, el número pasó de alrededor de 2 millones en centros de enseñanza superior en 1998 a cerca de 6 millones en 2019 (OCDE, 2021a:216). Las cifras cayeron bruscamente durante la pandemia de covid-19; no obstante, al parecer están repuntando con fuerza en el principal destino, Estados Unidos, en 2021–2022 (IIE, 2021a). Según se ha argumentado, los estudiantes extranjeros constituyen una reserva de la que pueden abastecerse las economías desarrolladas a fin de obtener residentes permanentes, hecho que difumina cualquier distinción clara entre los sistemas permanentes y temporales de migración. En seguida, la notoriedad, no tanto de las remesas, sino de las remesas inversas, como fuente de financiación de los estudiantes en el extranjero:⁶ en Estados Unidos (2021–2022) alrededor de 54 por ciento procedía de familiares y amigos, ello muestra la importancia de la comunidad migrante en la sociedad de acogida, así como de la familia en la de origen (IIE, 2021b); otro 41 por ciento de la financiación procedía del empleo en el lugar de destino o de becas de la institución de acogida y muy poco de los países de origen.

Complementariamente, los flujos de trabajadores calificados deben considerarse en función de diversos factores contextuales. En primer lugar, si dichos trabajadores pueden ser absorbidos de manera satisfactoria por las economías de origen, es posible que la demanda en las economías de renta baja no sea de personas altamente calificadas, ni siquiera en el sector sanitario, sino de aquellas con calificaciones más esenciales y adecuadas para trabajar en zonas rurales y urbanas marginales sin acceso incluso a los servicios básicos. Quizá las personas formadas con apego a las normas mundiales emigran a escala global y se mueven hacia donde les sea factible desarrollar mejor sus competencias, pese a las políticas que llegan influir en su desplazamiento. En segundo lugar, las precarias condiciones de trabajo en los sectores sanitario o educativo de las economías pobres suscitan un éxodo del sector, aunque no del país. Es decir, los profesionales dejan su empleo, en particular en la administración pública, para incorporarse a la empresa privada o simplemente para jubilarse o volverse inactivos; por ejemplo, en un momento en que existían 32 mil vacantes de enfermeros en Sudáfrica, se comprobó que 35 mil estaban desempleados (OCDE, 2004). Cabe advertir que éstos y otros retos dirigidos a los responsables políticos en cuanto a la migración calificada se resumen en Skeldon (2020).

Diásporas

El tercer pilar del debate sobre políticas de migración y desarrollo se refiere a la diáspora; sea cual sea su definición, por lo general, alude a una red internacional de comunidades migrantes de cualquier país o comunidad de origen. Teóricamente, podrían existir de igual modo diásporas internas, aunque el término pocas ocasiones se aplica a redes de migrantes con origen específico al interior de los países. Es una realidad que las políticas en este ámbito han sido imputadas por los países de origen y de destino, pero han tenido una mayor influencia a través de las consultas en el nivel multilateral que las que ya se comentaron a lo largo del presente estudio. En ese tenor, el número de instituciones de la diáspora en el orbe incrementó de 40 en 2000 a 118 en 2015, ello derivado de las recomendaciones de organismos internacionales (Gamlen, 2019). Tales políticas son transnacionales y abordan en concreto la manera en que se pueden «aprovechar» a aquellos que viven dentro de la diáspora (Kuznetsov, 2006), en el ánimo de alcanzar el desarrollo en el país de origen.

Las políticas mencionadas se basan inherentemente en las políticas de las remesas y la migración calificada, en la medida en que pretenden mejorar el acceso a la riqueza entre las comunidades migrantes e incentivar a los profesionistas calificados, o que tienen visión para los negocios, a regresar a su país en el corto o largo plazo y contribuir así en su desarrollo. El modo más óptimo de coordinar esas políticas es mediante organizaciones constituidas por grupos migrantes de interés que tengan cierto vínculo formal con el gobierno de origen y de destino, además de contar con el apoyo de organismos internacionales. Los gobiernos de los países de origen pueden nombrar un embajador que represente a los que viven en la diáspora, por su parte los países de acogida pueden intentar trabajar con las instituciones de la diáspora cuyo canal son las oficinas de desarrollo o de política exterior; no obstante, en lugar de trabajar directamente con dichos grupos, los países de origen o de acogida prefieren hacerlo con la intervención de una organización internacional. El programa Migración para el Desarrollo en África (MIDA) de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) es una muestra de este enfoque, el cual ha desplegado a más de 400 profesionistas de la diáspora en instituciones nacionales de 17 países africanos.⁷

Los gobiernos de los países de destino son capaces de aplicar políticas que permitan la circulación de ciudadanos extranjeros de retorno a sus países de origen durante periodos más o menos prolongados con fines de desarrollo. En el caso de Suecia, sus políticas garantizan que los periodos de ausencia no afecten los requisitos de residencia para obtener la ciudadanía.⁸ Concerniente a la ciudadanía de las personas calificadas en los países de destino puede ser crítica en cualquier decisión de regresar a casa, motivo por el que las políticas acerca de la doble ciudadanía dentro de las redes de la diáspora deben formar parte de esas estrategias.

Aparte de las aptitudes profesionales de los miembros de la diáspora, se considera que poseen ventajas muy específicas que los convierten en agentes potencialmente clave en la promoción del desarrollo en los países de origen: el dominio de las lenguas locales, la comprensión de las normas y sensibilidades culturales, y la posesión de redes para integrarse en la comunidad. A pesar de un fuerte sentimiento de altruismo en la diáspora y de algunos logros muy elocuentes, por ejemplo la formación de 104 expertos locales a través del programa MIDA, sería difícil concluir que estas organizaciones son fundamentales para el desarrollo en los países de origen. Son pocos los que regresan como resultado de esos programas en comparación con los que lo hacen de manera espontánea; esto es, estudiantes que vuelven con nuevas ideas y formas de hacer las cosas y que han tenido en el pasado un profundo y, a veces, revolucionario impacto en el desarrollo político de sus países de origen (Skeldon, 2021).

En este contexto, deben contemplarse, asimismo, distintos factores primordiales. Las diásporas, por su naturaleza, son heterogéneas, lo que a menudo dificulta el acuerdo unánime sobre los programas de desarrollo propuestos, circunstancia que frustra a los gobiernos de los países de origen y de acogida; además, es posible que no todos los miembros de la diáspora trabajen en interés de sus gobiernos de origen. Generalmente, a menos que exista algún marco institucional, como MIDA, unos cuantos elegirán regresar durante determinado tiempo. Ello sólo en el caso de que hubieran oportunidades adecuadas, las cuales dependerán de las orientaciones de la política de desarrollo nacional que sigan los gobiernos de origen, respecto a la permisividad de servicios médicos o educativos privados, por citar un caso. Lo cierto es que, aun cuando se dan estas condiciones, a menudo persiste resentimiento y tensión entre los que han subsistido en tiempos difíciles y los que se marcharon más tarde para retornar con ideas «extranjeras». Por lo anterior expuesto, las relaciones entre la diáspora y el país de origen son complejas y controvertidas, y quizá no siempre contribuyen al desarrollo tal y como se entiende en su sentido primario.

Conclusión

La premisa de este artículo fue proporcionar una visión general de los ámbitos políticos de la migración y el desarrollo en cuanto a los orígenes y a los destinos, en consecuencia, la mera complejidad del proceso migratorio dificulta el diseño de una política adecuada. Es importante hacer hincapié en que las problemáticas se agravan por la falta de evaluaciones de la aludida política migratoria encargada de determinar qué funciona y en qué contexto. En efecto, no es posible una «única solución» y la política precisa adecuarse a contextos políticos, económicos y sociales específicos; de manera que para evitar caer en un relativismo total, se necesitan normas o principios que emerjan de entre la nebulosidad de los debates y acuerdos multilaterales hacia una «gobernanza global».

La política requiere centrarse nítidamente en una sola dimensión si pretende ser eficaz. Además, no debe soslayarse que la migración es multidimensional, en ella influyen las condiciones de múltiples orígenes y numerosos destinos, inclusive dentro de un mismo país, el desarrollo de las políticas migratorias es contestado por diferentes grupos de interés. En las democracias, la política es impulsada por la opinión pública, en paralelo llega a ser influida por falsas premisas como las siguientes: «los inmigrantes vienen a aprovecharse de nuestros sistemas de bienestar» o «los inmigrantes nos roban nuestros puestos de trabajo»; no obstante, tales concepciones suelen ser volátiles y pueden cambiar de inmediato con políticas que van a la zaga aun de las realidades percibidas. En sí, las políticas, cualesquiera que sean los regímenes, exigen adaptarse siempre a las nuevas realidades, como se ha visto en las modificaciones de las políticas migratorias de las economías desarrolladas para incorporar programas temporales.

El mundo desarrollado innegablemente entra en un periodo de disminución de la mano de obra y de eventual crecimiento negativo de la población, por lo que la migración adquirirá un valor cada vez mayor en los principales destinos y en el desarrollo de los países de origen. Es impostergable, entonces, ampliar los programas temporales a fin de abarcar programas de inmigración asentada que permitan mantener una viabilidad reproductiva y productiva. Las políticas para hacer frente a estos retos son cruciales y es justo en este contexto de disminución de las poblaciones nacionales en el que las políticas de integración cobrarán mayor relevancia. Por ende, es menester identificar vías hacia algún tipo de combinación de políticas migratorias permanentes y temporales. Con seguridad se defenderán las fronteras abiertas (Hayter, 2000); pero no deben desatenderse la ciudadanía y los derechos de los ciudadanos. La política migratoria es un componente necesario de la soberanía, si bien semeja más la ilusión de control que el control real. Aun bajo gobiernos autoritarios, las políticas que consiguieron un elemento de control migratorio real tendieron a ser relativamente efímeras (Skeldon, 2021).

Los objetivos de las políticas de migración y desarrollo se dirigen más hacia la promoción, la mejora y la gestión que hacia el control, pero su aplicación es igual de compleja, según se esgrimió en este estudio. La migración es a la vez causa y consecuencia del desarrollo, al margen de cómo se defina, y sus vínculos con los pilares principales, las remesas, la migración calificada y las diásporas, han demostrado tener un cariz más delimitado de lo que se pensaba en un inicio, hecho que complica los enfoques políticos en estas áreas. No significa que las políticas migratorias deban fracasar, sino que es prioritario comprender y apreciar mejor los límites de lo que pueden lograr; sus probabilidades de éxito son mayores cuando se integran y son coherentes con aquellas de ámbitos afines, como la planificación de la mano de obra, la planificación urbana e industrial y otras partes pertinentes de los planes nacionales de desarrollo. En contraposición, cuando la política migratoria se mantiene aislada, separada de estas preocupaciones de desarrollo de mayor trascendencia o adopta objetivos incompatibles con estas otras políticas, el éxito en términos de la consecución de las metas establecidas es poco plausible. En definitiva, la política migratoria, incluidas las políticas de migración y desarrollo, tendría que sumarse a ese debate y estructura políticos con un alcance cada vez mayor.

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