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Entre la cooperación migratoria y la securitización fronteriza: análisis de la implementación del Memorando de Entendimiento entre Panamá y Estados Unidos sobre asistencia y cooperación en asuntos inmigratorios

Between migration cooperation and border securitization: an analysis of the implementation of the Memorandum of Understanding between Panama and the United States on immigration assistance and cooperation

Recibido 19/05/25 | Aceptado 03;/06/25

Ana Heidy Tristán Pérez*

** Mexicana. Maestra en Política Migratoria y Desarrollo en el Caribe, Universidad Iberoamericana.

 

Resumen. El incremento de la migración irregular a través del Tapón del Darién transformó a Panamá en un actor estratégico dentro de la gobernanza migratoria regional. En este contexto, el 1 de julio de 2024 Panamá y Estados Unidos suscribieron un Memorando de Entendimiento sobre Asistencia y Cooperación en Asuntos Inmigratorios orientado a fortalecer la gestión migratoria y reducir los flujos irregulares. El presente artículo analiza críticamente la implementación de dicho acuerdo desde una perspectiva cualitativa e interpretativa, basada en la revisión documental de fuentes oficiales, literatura académica e informes de organismos internacionales. Los resultados evidencian que, aunque el Memorando contribuyó a disminuir los flujos migratorios, su implementación respondió principalmente a una lógica de securitización y externalización fronteriza centrada en el control territorial. Asimismo, persisten tensiones entre los objetivos de seguridad, la protección de los derechos humanos y la atención de las causas estructurales de la migración forzada.

Palabras clave: migración irregular, migración forzada, securitización migratoria, externalización fronteriza, gobernanza migratoria.

Abstract. The unprecedented increase in irregular migration through the Darién Gap transformed Panama into a strategic actor within regional migration governance. In this context, on July 1, 2024, Panama and United States signed a Memorandum of Understanding on Assistance and Cooperation in Immigration Matters aimed at strengthening migration management and reducing irregular flows. This article critically analyzes the implementation of the agreement from a qualitative and interpretative perspective based on documentary analysis of official sources, academic literature, and reports from international organizations. The findings show that, although the Memorandum contributed to reducing irregular migration flows, its implementation primarily followed a logic of securitization and border externalization focused on territorial control. Furthermore, persistent tensions remain between security objectives, the protection of human rights, and addressing the structural causes of forced migration.

Keywords: irregular migration, forced migration, migration securitization, border externalization, migration governance.

 

La movilidad humana constituye uno de los fenómenos sociales más relevantes y complejos del siglo XXI. Lejos de responder exclusivamente a decisiones individuales dirigidas a la búsqueda de mejores oportunidades económicas, los desplazamientos contemporáneos reflejan procesos estructurales asociados a profundas desigualdades sociales, crisis políticas, violencia, degradación ambiental y transformaciones del sistema económico global. En este contexto, la migración forzada ha adquirido una centralidad progresiva en los debates académicos y políticos, en particular en regiones caracterizadas por altos niveles de vulnerabilidad y exclusión social, como América Latina y el Caribe.

Desde la última década, el Tapón del Darién adquirió una relevancia creciente dentro de las dinámicas migratorias hemisféricas, al convertirse en un espacio estratégico para la movilidad irregular hacia América del Norte y para las políticas de gobernanza migratoria implementadas en la región (ACNUR, 2022b). En ese escenario, Panamá enfrentó crecientes presiones asociadas al control fronterizo, la atención humanitaria y la cooperación regional, fortaleciendo así la dimensión migratoria de su relación bilateral con Estados Unidos. 

Como resultado de este proceso, el 1 de julio de 2024 ambos gobiernos suscribieron el Memorando de Entendimiento sobre Asistencia y Cooperación en Asuntos Inmigratorios (en adelante citado como Memorando), considerado el primer instrumento bilateral específicamente orientado a la cooperación migratoria entre ambos países (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2024). Según sus promotores, el acuerdo busca fortalecer la gestión de la migración irregular mediante mecanismos de cooperación técnica, asistencia financiera, apoyo logístico y programas de retorno asistido, todo ello en el marco del respeto al derecho internacional y a los compromisos asumidos por ambas naciones. No obstante, su implementación ha suscitado interrogantes concernientes a los alcances, limitaciones e implicaciones de este tipo de mecanismos de cooperación para la gestión de la movilidad humana en la región. Tales discusiones adquieren especial relevancia en un contexto regional que se distingue por el fortalecimiento de mecanismos de control migratorio y por crecientes cuestionamientos acerca de sus implicaciones para la protección internacional y los derechos humanos.

El artículo se estructura en cinco apartados. En primer lugar, se analizan los antecedentes del Tapón del Darién como corredor migratorio continental. En segundo lugar, se exponen las disposiciones clave del Memorando y se examinan los enfoques teóricos vinculados a la securitización, la externalización fronteriza y la gobernanza migratoria. Posteriormente, se estudia la implementación del acuerdo y sus efectos sobre los flujos migratorios irregulares. En seguida, se examinan sus implicaciones desde la perspectiva de los derechos humanos y la protección internacional. Por último, se presentan las conclusiones derivadas de la investigación.

El Darién como corredor migratorio continental: antecedentes, migración forzada y transformaciones recientes

Durante la última década y media, el flujo migratorio a través del Darién experimentó un crecimiento exponencial. A pesar de que en los primeros años del siglo XXI los registros eran limitados, a partir de 2015 comenzaron a incrementarse de manera sostenida, en especial con la llegada de personas haitianas provenientes de Brasil y Chile tras el terremoto de 2010 (Melde et al., 2021). Según los informes estadísticos del Servicio Nacional de Migración de Panamá (2025), entre 2010 y 2019 transitaron por esta ruta más de 109 mil personas migrantes. En 2020, las restricciones globales ocasionadas por la pandemia de covid-19 provocaron una disminución significativa en los flujos, con sólo 6 mil 465 personas registradas. Sin embargo, el fenómeno alcanzó una dimensión sin precedentes a partir de 2021, impulsado principalmente por el incremento de la migración venezolana, hasta registrar un récord histórico de 520 mil 85 personas en 2023. Esta evolución transformó al Darién de una ruta marginal en uno de los corredores primordiales migratorios del continente.

La consolidación del Darién como corredor migratorio está estrechamente relacionada al incremento de las migraciones forzadas en América Latina y el Caribe. Stephen Castles (2003) expone que la migración forzada comprende múltiples formas de desplazamiento que, aunque distintas en su origen y naturaleza, comparten el rasgo común de implicar una huida obligada por causas que trascienden la voluntad individual. Estas categorías incluyen a refugiados, solicitantes de asilo, desplazados internos, personas desplazadas por proyectos de desarrollo, desplazados por desastres ambientales y tráfico y contrabando de personas. Si bien el término «refugiado» se usa comúnmente para todos, en términos jurídicos su definición es restringida, lo que deja sin protección efectiva a una gran mayoría de personas forzadas a huir. 

El autor define a los refugiados conforme a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, como personas que residen fuera de su país de nacionalidad y que no pueden o no desean regresar debido a un «temor bien fundamentado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, membresía en un grupo social particular u opinión política» (Castles, 2003:3). 

Además, subraya que 140 Estados han ratificado esta convención y, por tanto, se comprometen a proteger a estas personas, en específico mediante el respeto al principio de non-refoulement (no devolución), esto implica no regresarlas a países donde su vida o libertad se encuentren amenazadas. También destaca que los refugiados legalmente reconocidos gozan de mayor protección que otros migrantes forzados, ya que cuentan con un estatus legal claro y con el respaldo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

Castles, advierte que, a diferencia de los refugiados, los solicitantes de asilo aún no han sido reconocidos formalmente y viven en una situación de incertidumbre legal prolongada. Por su parte, los desplazados internos permanecen dentro de su país y suelen carecer de protección internacional, a pesar de estar expuestos a violencias similares, porque al no trascender las fronteras internacionales son responsabilidad de los propios gobiernos, de los cuales podrían ser víctima de desplazamiento o persecución. 

Otro grupo significativo lo constituyen los desplazados por el desarrollo, personas forzadas a abandonar sus hogares debido a proyectos estatales o privados de gran escala, como represas, carreteras, aeropuertos o urbanizaciones. A menudo, dichas poblaciones no reciben compensaciones adecuadas ni opciones reales de reasentamiento, lo que conduce a procesos de empobrecimiento estructural y exclusión social. Según Castles (2003), estos desplazados superan en número a los refugiados oficialmente reconocidos y, debido a que suelen habitar zonas rurales remotas o marginadas —muchas veces pertenecientes a pueblos indígenas o minorías étnicas—, pueden terminar engrosando los cinturones de pobreza urbana o verse empujados hacia procesos de migración internacional.

A su vez, los desplazados ambientales —de difícil clasificación— enfrentan condiciones de vida insostenibles por degradación ecológica o desastres, asevera que enfocarse únicamente en lo ambiental puede despolitizar el análisis de la migración forzada, transformándola en un problema técnico o natural, cuando en realidad es un fenómeno profundamente político que exige atender desigualdades estructurales y conflictos sociales no resueltos.

La última tipología abordada es el tráfico y contrabando de personas, en la que Castles identifica con claridad dos fenómenos distintos, aunque relacionados, enmarcados dentro de las formas contemporáneas de migración forzada; para ello incorpora una definición precisa propuesta por Ann Gallagher:

Los migrantes por contrabando son trasladados ilegalmente para obtener ganancia; son, sin embargo, unos socios desiguales en una transacción comercial. En contraste, el movimiento de personas por el tráfico se basa en el engaño y la coerción, y su propósito es la explotación. La ganancia en el tráfico no proviene del traslado, sino de la venta en el país de destino de los servicios sexuales o el trabajo de la persona traficada. La mayoría de los migrantes por contrabando son hombres. La mayoría de las personas con las que se trafica son mujeres y niños (Gallagher, citada en Castles, 2003:8).

Esta distinción ayuda a comprender las diferentes lógicas de violencia y vulnerabilidad que afectan a las personas migrantes, especialmente en contextos donde las rutas legales están bloqueadas y proliferan mecanismos de control más severos por parte de los Estados.

El abordaje tipológico propuesto por Castles permite visualizar que la migración forzada no es un fenómeno homogéneo ni coyuntural, sino una manifestación multidimensional de procesos estructurales que combinan violencia, exclusión y fallas sistémicas en la protección de derechos.

Ya en 2003, Castles advertía que las dinámicas globales de desigualdad, conflicto y exclusión auguraban la persistencia e incluso el agravamiento de esos desplazamientos forzados. Dos décadas después, las tendencias observadas confirman que la migración forzada no sólo continúa, sino que se ha complejizado en formas, actores y rutas, ha desafiado los marcos tradicionales de gestión migratoria y ha obligado a repensar el papel de la cooperación internacional desde un enfoque verdaderamente humanitario y transformador.

A esta comprensión se articula el enfoque crítico desarrollado por Márquez Covarrubias y Delgado Wise en el texto «Una perspectiva del Sur sobre capital global, migración forzada y desarrollo alternativo», en el que los autores interpretan la migración forzada como una consecuencia estructural de la arquitectura de poder impuesta por el capitalismo global bajo la batuta del imperialismo estadounidense (Márquez y Delgado, 2011). 

En dicho modelo, las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras internacionales conciertan una red transnacional de apropiación de excedentes económicos, recursos naturales y fuerza de trabajo, lo que genera profundas asimetrías entre centro y periferia. La globalización neoliberal, lejos de promover desarrollo, ha intensificado el desmantelamiento de los sistemas productivos internos de los países periféricos; en consecuencia, se ha expulsado a millones de personas de sus territorios mediante lo que denominan «acumulación por despojo».

El papel del Estado periférico, lejos de proteger a sus ciudadanos, se redefine como gestor de condiciones óptimas para la inversión extranjera, lo que facilita el desmontaje de los sistemas de bienestar y el debilitamiento de derechos laborales. Así, la inseguridad humana —entendida como precariedad estructural en salud, alimentación, trabajo, vivienda y seguridad personal— se convierte en una condición sistémica que impulsa la salida forzada de millones.

La exportación indirecta implica la transferencia de excedentes económicos producidos en países del Sur global por medio de mecanismos como la subcontratación, las industrias maquiladoras y las operaciones comerciales entre distintas filiales de una misma corporación transnacional. En cambio, la exportación directa corresponde al desplazamiento transnacional de personas en edad productiva —con frecuencia altamente calificadas— que buscan mejores condiciones de vida en los países centrales, si bien muchas veces enfrentan precariedad, discriminación y desarraigo. 

Frente a ese panorama, Márquez y Delgado (2011) proponen una redefinición crítica del concepto de desarrollo humano, orientada a la transformación estructural y al bienestar colectivo, centrada en la equidad, la justicia social y la soberanía de los pueblos. 

Asimismo, sostienen que, independientemente de su tipología o contexto específico, las migraciones forzadas comparten tres características estructurales fundamentales: se desarrollan tanto en el ámbito nacional como internacional, por lo general desde regiones periféricas hacia espacios con mayores oportunidades económicas; afectan principalmente a poblaciones vulnerables que migran como respuesta a condiciones de inseguridad humana y no por una decisión plenamente voluntaria; y generan una amplia disponibilidad de fuerza de trabajo que es incorporada por los mercados laborales en condiciones que favorecen la reducción de costos y reproducen las relaciones de desigualdad e intercambio desigual entre los países centrales y periféricos.

También, los autores desarrollan una clasificación compuesta por siete modalidades de migración forzada, sustentada en factores estructurales derivados del modelo neoliberal y la lógica de acumulación por despojo. Esta propuesta, tiene como propósito visibilizar los mecanismos sistémicos que propician el desplazamiento forzado de millones de personas en el mundo. Entre las modalidades se encuentran:

a) Migración por catástrofes o cambios ambientales. Contempla desplazamientos originados por fenómenos naturales extremos —inundaciones, terremotos, sequías y huracanes— y por procesos antropogénicos, incluidos el deterioro ecológico, la expansión urbana descontrolada y el cambio climático. 

b) Migración por conflictos sociopolíticos y culturales. Surge de desequilibrios sociales, rivalidades políticas o tensiones interétnicas que desembocan en violencia. Los desplazamientos pueden ser causados por el accionar de Estados represivos, grupos armados, paramilitares o conflictos entre facciones que buscan el control territorial e ideológico.

c) Migración por descomposición social o Estado fallido. En contextos de ausencia de gobernabilidad o control institucional, la dominación de actores armados como el crimen organizado o fuerzas paramilitares impone regímenes de terror que fuerzan el éxodo de la población civil.

d) Migración por tráfico y trata de personas. Está vinculada a dinámicas coercitivas, engaño o violencia, con fines de explotación sexual, laboral u otras formas de esclavitud. Se trata de una industria ilícita transnacional altamente lucrativa que se ha intensificado ante el cierre de rutas migratorias legales, tras la implementación de políticas restrictivas en los países de destino.

e) Migración por despojo de medios de producción y subsistencia. Resultado directo de políticas neoliberales, privatizaciones y megaproyectos, que expropian territorios rurales y destruyen economías locales, como las denominadas economías campesinas. Comunidades enteras se ven obligadas a desplazarse al perder sus tierras, bienes comunes y formas de vida tradicionales, y muchas veces las poblaciones despojadas que se quedan son empleadas por las mismas compañías multinacionales que las expropiaron de sus tierras.

f) Migración por exclusión social, desempleo estructural y pobreza. La acumulación del capital en manos de grandes actores económicos y la creciente dependencia de inversiones extranjeras en las economías nacionales contribuyen a la desarticulación de los sistemas productivos locales, al incremento del desempleo estructural y al deterioro progresivo de las condiciones laborales. 

g) Migración por sobrecalificación laboral relativa. Afecta a profesionales, académicos, artistas, científicos, ingenieros y técnicos altamente capacitados que, al no encontrar condiciones adecuadas para su desarrollo en contextos periféricos, se ven forzados a emigrar. Aunque no responden a una necesidad urgente de subsistencia, dichos desplazamientos obedecen a dinámicas estructurales que empujan fuera de sus países a personas altamente calificadas. Se asientan en procesos de expulsión del capital humano, marcados por la fuga de talentos y la inserción en condiciones laborales degradadas en los lugares de destino.

Esta clasificación ofrece una perspectiva crítica para interpretar la migración forzada como una manifestación inherente a las dinámicas estructurales del capitalismo global, cuya raíz no se encuentra únicamente en eventos coyunturales, sino en las transformaciones sistémicas que despojan, empobrecen y excluyen a vastos sectores de la humanidad. 

En síntesis, mientras Castles brinda una categorización comprensiva que visibiliza los vacíos de protección y las contradicciones normativas del sistema internacional, Delgado y Márquez proporcionan un marco teórico más radical que permite interpretar la migración forzada como una forma sistémica de despojo. Ambos enfoques son complementarios: uno aporta un lente descriptivo y legal-institucional, y el otro una crítica político-económica indispensable en la comprensión de las causas profundas del fenómeno y para imaginar respuestas que no se limiten a la contención o la gestión tecnocrática del sufrimiento humano. 

La creciente incapacidad de numerosos Estados latinoamericanos para garantizar condiciones mínimas de bienestar ha impulsado movimientos migratorios de gran escala que trascienden las fronteras nacionales y reconfiguran los corredores de movilidad regional. Es en este contexto en el que el Darién adquiere una importancia estratégica, al convertirse en el principal punto de tránsito para poblaciones expulsadas por estas condiciones estructurales que intentan continuar su recorrido hacia América del Norte.

El fenómeno más notorio ha sido el éxodo venezolano, que se ha convertido en uno de los desplazamientos humanos más significativos del siglo XXI. De acuerdo con estimaciones de la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela (R4V), hacia finales de 2023 se contabilizaban más de 7.7 millones de personas venezolanas desplazadas fuera de su país. De ese total, una amplia mayoría —aproximadamente 84%— radicaba en Colombia, Perú, Ecuador, Chile y Brasil (R4V, 2023). 

La migración venezolana en América Latina ha adquirido un carácter estructural (Canales, 2023). A diferencia de flujos migratorios temporales o episódicos, esta migración ha perdurado en el tiempo, se ha extendido regionalmente y opera, en su mayoría, fuera de los marcos legales convencionales. Canales asevera que la respuesta estatal ha sido predominantemente reactiva, basada en medidas ad hoc y, a menudo, contradictorias. La falta de estrategias de coordinación regional efectivas ha contribuido al agravamiento de las condiciones de vulnerabilidad en los desplazamientos migratorios, lo que promueve el uso de rutas informales e inhóspitas, como el cruce por la selva del Darién.

Desde una perspectiva histórico-estructural, el crecimiento de los flujos migratorios a través del Darién debe entenderse en el contexto de las transformaciones del sistema capitalista global y de las relaciones desiguales entre centro y periferia. La expansión de modelos económicos basados en la apertura comercial, el extractivismo, la precarización laboral y la dependencia financiera ha debilitado las capacidades de reproducción social en amplias regiones de América Latina y el Caribe. Como resultado, millones de personas han sido expulsadas de sus territorios por procesos de empobrecimiento, exclusión y desestructuración económica que restringen sus posibilidades de subsistencia. 

La convergencia de tales dinámicas estructurales en el Tapón del Darién ha configurado una de las crisis humanitarias más complejas y peligrosas del continente americano. Lejos de constituir únicamente una ruta de tránsito, la selva del Darién se ha convertido en un espacio donde se concentran múltiples formas de vulnerabilidad, violencia y desprotección. 

Según el Mixed Migration Centre (MMC, 2025), 96% de las personas migrantes encuestadas en Panamá y Costa Rica identificó el Darién como el tramo más peligroso de toda su travesía hacia América del Norte. El informe también documentó un incremento alarmante de la violencia sexual, cuyos reportes aumentaron de 22% en 2023 a 39% en 2024, fenómeno asociado al desplazamiento de los flujos hacia rutas más remotas y bajo influencia de grupos criminales. Asimismo, más de dos tercios de las personas entrevistadas manifestaron no haber recibido asistencia humanitaria adecuada durante su paso por territorio panameño, mientras que 63% viajaba acompañado de niñas, niños o adolescentes, lo que evidencia la creciente presencia de grupos familiares expuestos a riesgos extremos (MMC, 2025).

Las condiciones de tránsito en la región han sido caracterizadas por organismos humanitarios como un escenario de crisis permanente. Médicos Sin Fronteras (2024) reportó la atención promedio mensual de aproximadamente 5 mil personas migrantes, incluyendo un número significativo de sobrevivientes de violencia sexual. Además de casos relacionados con deshidratación, enfermedades infecciosas, lesiones traumáticas y afectaciones severas a la salud mental. A esas condiciones se suman los riesgos derivados de las características geográficas de la selva, donde las personas enfrentan largas jornadas de caminata, crecidas repentinas de ríos, escasez de alimentos y agua potable, así como la presencia de redes criminales dedicadas al robo, la extorsión y otras formas de violencia. 

La magnitud de esos riesgos quedó constatada, entre otros hechos, con el accidente ocurrido el 15 de febrero de 2023 en Gualaca, provincia de Chiriquí, y que comprende una expresión significativa de los desafíos que enfrenta la gestión migratoria en escenarios de movilidad masiva. El siniestro dejó un saldo 42 personas migrantes fallecidas, incluidos mujeres y niños, y 24 resultaron heridas cuando un autobús que trasladaba a 66 pasajeros desde Darién hacia el norte cayó a un barranco. Luego de las averiguaciones, se determinó que el traslado fue realizado en condiciones de sobrecarga, con conductores extenuados y sin protocolos de seguridad claramente establecidos. El hecho generó una amplia atención nacional e internacional y abrió un debate sobre las condiciones de traslado, los mecanismos de supervisión y las responsabilidades institucionales asociadas a la protección de las personas migrantes durante su tránsito por el territorio panameño (TVN Noticias, 2023).

Desde una mirada crítica, diversas organizaciones humanitarias apuntaron que este acontecimiento evidenció las limitaciones existentes para garantizar un enfoque integral de protección dentro de los esquemas de movilidad y asistencia implementados en la región. Asimismo, puso de relieve la necesidad de fortalecer los protocolos de seguridad, la coordinación institucional y la atención diferenciada para poblaciones en situación de especial vulnerabilidad. 

Varios organismos internacionales han advertido que dichas situaciones no pueden analizarse de manera aislada de las políticas de control migratorio implementadas en la región. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM, 2023) respalda esta lectura crítica al afirmar que las políticas migratorias basadas en la restricción y el disuasivo han empujado a miles de personas a utilizar rutas más peligrosas, como la travesía por la selva del Darién. En el mismo sentido, Álvares (2009) advierte que la clausura de vías legales estimula la proliferación de redes ilícitas y expone a los migrantes a experiencias de violencia extrema. 

Frente a ese escenario, el Estado panameño implementó diversos mecanismos institucionales orientados a gestionar la movilidad irregular. Entre ellos destaca la Operación Flujo Controlado, desarrollada gracias a las Estaciones Temporales de Recepción de Migrantes (ETRM), cuyo propósito consistía en registrar y trasladar ordenadamente a las personas migrantes hacia la frontera con Costa Rica. Este modelo de gestión logró fortalecer las capacidades estatales de registro, monitoreo y control del tránsito migratorio, al tiempo que consolidó mecanismos de coordinación interinstitucional para atender el incremento sostenido de los flujos (Yates y Pappier, 2023). En ese sentido, algunas de sus características anticipan enfoques que con posterioridad serían reforzados mediante el Memorando, en concreto aquellos relacionados con la gestión ordenada de la movilidad irregular, la coordinación operativa y el fortalecimiento de los mecanismos de control migratorio. 

En ese sentido, Alonso Sandoval (2024) sostiene que la transformación del Tapón del Darién en un corredor migratorio transcontinental reveló las limitaciones estructurales de la institucionalidad panameña para responder de modo integral a la crisis migratoria. Según el autor, la gestión estatal ha estado fuertemente condicionada por las presiones internacionales y por enfoques encauzados prioritariamente al control y la vigilancia fronteriza. 

La creciente magnitud de los flujos migratorios impulsó nuevas formas de cooperación regional dirigidas al control y contención de la movilidad humana, en las cuales Estados Unidos desempeñó un papel central por medio del fortalecimiento de mecanismos de vigilancia fronteriza y externalización del control migratorio. En febrero de 2023, Panamá, Colombia y Estados Unidos realizaron una reunión trilateral con el propósito de evaluar los impactos humanitarios, ambientales y de seguridad ocasionados por el incremento de los flujos migratorios irregulares en el Darién (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2023). Luego, se fortalecieron mecanismos de control fronterizo y operaciones destinadas a combatir las redes de tráfico ilícito de migrantes, entre ellas la Operación Escudo, una intervención encaminada a combatir redes criminales y tráfico de personas en la selva, con apoyo operativo de las fuerzas de seguridad (Yates y Pappier, 2023).

En ese contexto, la movilidad humana comenzó a ser abordada cada vez más como un problema de seguridad y control territorial, más que como un fenómeno humanitario y estructural asociado a dinámicas de desigualdad, exclusión y desplazamiento forzado. Entonces, se produjo la firma del Memorando en julio de 2024, considerado un nuevo mecanismo de cooperación migratoria enfocado en la gestión del tránsito irregular por el Darién.

La cooperación migratoria entre Panamá y Estados Unidos se desarrolla, además, en un escenario de marcadas asimetrías de poder y capacidad institucional que influyen significativamente en la definición de prioridades, estrategias de control y mecanismos de gestión migratoria implementados en la región. 

Dentro de ese marco, las respuestas institucionales desarrolladas en torno al Darién han tendido a priorizar mecanismos de control territorial y gestión del tránsito migratorio, sin intervenir de manera sustantiva sobre las condiciones estructurales —económicas, políticas y sociales— que continúan impulsando los desplazamientos forzados. Comprender dichos antecedentes resulta fundamental para analizar el alcance político, humanitario y geopolítico del Memorando y sus implicaciones en la gobernanza migratoria regional.

Gobernanza migratoria, securitización y externalización fronteriza: claves para interpretar el Memorando de Entendimiento

Desde sus consideraciones iniciales el Memorando presenta una serie de fundamentos que definen el propósito y la orientación del acuerdo. Ambos gobiernos reiteran su compromiso con el mantenimiento de la paz y la libertad, la promoción de los derechos humanos y el fortalecimiento de las instituciones democráticas e internacionales que respaldan estos fines. Asimismo, se recuerda la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección (2022) como antecedente inmediato que expresa la intención hemisférica de garantizar una migración segura, ordenada, regular y humana. En línea con este marco, el Memorando destaca la importancia de que los flujos migratorios irregulares sean gestionados de forma ordenada en aras de preservar la seguridad pública de los participantes, al tiempo que se busca salvaguardar los derechos humanos de las personas migrantes.

El cuerpo del acuerdo se organiza en secciones que establecen los compromisos operativos de cada parte. En la primera sección, el Gobierno de los Estados Unidos, por medio del Departamento de Seguridad Nacional (DHS), asume el compromiso de brindar a Panamá apoyo técnico especializado, acompañamiento logístico, provisión de recursos operativos y mecanismos de coordinación institucional con el objetivo de reforzar la ejecución de los procedimientos administrativos en materia migratoria. Entre las medidas contempladas se incluyen, entre otras, el suministro de insumos no estructurales, el intercambio de conocimientos en torno a buenas prácticas y la gestión del transporte aéreo para personas extranjeras mayores de 18 años, una categoría clave definida en el documento como — aquellas personas que no sean nacionales de ninguno de los dos países firmantes— que hayan sido identificadas como parte de flujos migratorios irregulares. 

Una de las disposiciones operativas fundamentales del Memorando establece que el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) podrá gestionar vuelos fletados o adquirir pasajes en aerolíneas comerciales, dependiendo de la disponibilidad, con el fin de ejecutar medidas administrativas de traslado solicitadas por Panamá. La coordinación debe realizarse de modo ideal en un plazo no mayor a 96 horas tras la notificación oficial. Si bien se prevé la posibilidad de incluir grupos familiares en dichos traslados, esto requiere el consentimiento expreso de ambas partes firmantes. No obstante, el Memorando excluye de forma explícita a menores no acompañados y a personas apátridas, lo cual restringe la aplicación de esas medidas a ciertos perfiles migratorios previamente definidos.

En la segunda sección, Panamá declara su intención de actuar bajo su marco jurídico interno y conforme a sus obligaciones internacionales, incluyendo la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, su Protocolo de 1967 y la Convención contra la Tortura de 1984. También se cita expresamente el Decreto Ejecutivo Núm. 5 de 2018, que regula el procedimiento nacional para la determinación de la condición de refugiado. A través de este marco, Panamá se compromete a examinar de manera afirmativa cada caso y garantizar que no se incurra en devolución hacia contextos donde exista riesgo para la integridad de la persona.

Las secciones 3 a 7 del Memorando delimitan los alcances jurídicos, financieros y operativos del acuerdo. Se establece que el instrumento no genera obligaciones legales ni derechos exigibles para terceros, lo que reafirma el respeto a la soberanía estatal y el carácter no vinculante del documento. En contigua tesis, se condiciona su aplicación a la disponibilidad presupuestaria de ambas partes y se prevé una vigencia inicial de 12 meses, prorrogable por acuerdo mutuo. Por último, se fija un mecanismo de resolución de diferencias exclusivamente diplomático, sin recurso a instancias internacionales, lo que refuerza el enfoque bilateral, flexible y políticamente negociado del instrumento.

Por otro lado, el Anexo A del Memorando regula los procedimientos técnicos para la ejecución de las medidas migratorias administrativas. Dispone que las autoridades panameñas evaluarán, de forma soberana, la aplicabilidad de dichas medidas a personas identificadas en tránsito. Una vez que las autoridades panameñas hayan determinado la medida administrativa aplicable, el funcionario de enlace designado por Panamá deberá informar a su contraparte estadounidense. A partir de la notificación, corresponderá al enlace de Estados Unidos coordinar la logística del traslado, junto con la programación del vuelo, el tipo de transporte necesario y los aspectos operativos asociados al proceso. El manifiesto de vuelo debe certificar el respeto a los derechos de las personas trasladadas, incluyendo el principio de no devolución. 

La relevancia otorgada a los procedimientos de identificación, traslado y coordinación operativa hace factible interpretar estas disposiciones a la luz de varios enfoques, entre ellos el de securitización de la migración. Este concepto surge en Europa a finales del siglo XX como parte de un giro discursivo y político que transforma los flujos migratorios en una cuestión de seguridad, más que en un fenómeno social o económico. Huysmans (2000) argumenta que proceso no responde a una amenaza objetiva, sino a una construcción discursiva impulsada por actores políticos e institucionales que representan a las personas migrantes como un «otro» potencialmente peligroso para el orden social, la estabilidad económica y la identidad cultural. Esta construcción posibilita la adopción de medidas excepcionales, tales como el reforzamiento de fronteras, la expansión de dispositivos de control y vigilancia, y la implementación de políticas restrictivas fuera del marco democrático ordinario. El enfoque securitista implica una despolitización del fenómeno migratorio, lo que excluye a las personas migrantes del espacio de deliberación democrática y justifica su gestión a través de mecanismos de contención y exclusión.

Este marco conceptual ha sido adoptado y adaptado en América Latina en el contexto de los flujos migratorios masivos recientes, en especial en relación con la migración venezolana y los tránsitos irregulares por territorios como el Tapón del Darién. Aunque varios países de la región han sostenido discursos humanitarios y han establecido marcos normativos basados en derechos, en la práctica han replicado estrategias de securitización, lo que ha condicionado el acceso regular, ha segmentado la población migrante y ha vinculado la movilidad con amenazas a la seguridad nacional o la gobernabilidad. Así, se observa una importación del modelo europeo de gestión migratoria, en el que las respuestas frente a la movilidad humana se alejan de un enfoque de protección y se alinean con lógicas de contención, selectividad y exclusión, lo que revela una tensión creciente entre los principios humanitarios y las prácticas estatales.

En ese entramado, no puede dejarse de lado que el propio Estado panameño ha dado señales claras de su alineamiento con una visión securitista de la migración. La adopción del Plan Firmeza 2022–2030 como hoja de ruta del Ministerio de Seguridad Pública (2025) en el mediano plazo refuerza dicho enfoque. Bajo la actual administración, el Plan establece que la migración irregular, los flujos sur-norte, continúan representando una amenaza para la seguridad nacional, pública y humana, al mismo nivel que el narcotráfico o el crimen cibernético. Esta categorización condiciona la respuesta institucional, pues prioriza medidas de vigilancia, control y disuasión antes que acciones orientadas a la protección de derechos o la atención estructural de las causas del desplazamiento forzado.

El Plan Firmeza contempla un Programa de Migración Irregular cuyo objetivo declarado es fortalecer la política migratoria con la actualización de estrategias como la Operación Flujo Controlado, el impulso de buenas prácticas regionales y la consolidación de alianzas estratégicas. Si bien se mencionan el enfoque de derechos humanos y la articulación interinstitucional como elementos fundamentales, lo cierto es que la narrativa y la lógica de seguridad terminan predominando en su implementación. El compromiso con la modernización tecnológica y la profesionalización de las fuerzas públicas se presenta como garantía de eficacia, pero corre el riesgo de consolidar una institucionalidad cerrada al escrutinio público, con limitada participación de actores sociales y sin mecanismos robustos de rendición de cuentas. En el caso del Memorando, la centralidad otorgada a los procedimientos de traslado, coordinación operativa y supervisión fronteriza evidencia la creciente articulación entre gobernanza migratoria y seguridad regional.

De manera complementaria, la literatura especializada ha identificado la externalización fronteriza como una de las principales expresiones contemporáneas de la securitización migratoria. Constituye una estrategia migratoria a través de la cual los Estados receptores, sobre todo del Norte global, trasladan sus mecanismos de control y vigilancia migratoria hacia territorios de países de tránsito u origen. Esta modalidad reorganiza el ejercicio de la soberanía estatal, al ubicar las funciones de control fuera del espacio territorial formal, mediante acuerdos bilaterales, cooperación internacional condicionada o dispositivos de control indirecto. Como plantea Vega-Macías (2022), esta arquitectura ha sido ampliamente implementada por Estados Unidos en su relación con México y Centroamérica, lo que permite contener a las personas migrantes desde etapas previas al cruce hacia territorio estadounidense. 

La externalización tiende a desarrollarse en contextos en los que los marcos normativos de derechos humanos son más frágiles o su aplicación carece de mecanismos robustos de supervisión y rendición de cuentas, lo que favorece la opacidad institucional y la fragmentación de responsabilidades. Dentro de esa lógica, las decisiones en materia migratoria se desvinculan de las prioridades internas de los Estados y pasan a estar dirigidas por intereses geopolíticos foráneos y objetivos de seguridad en el nivel regional. Vega-Macías (2022) sugiere que el uso de la cooperación internacional como instrumento de control migratorio disfraza objetivos securitarios bajo discursos de asistencia y protección, lo que deriva en efectos contradictorios respecto a la garantía de los derechos humanos.

En América Latina, la externalización de fronteras se ha materializado a través de distintas estrategias, que van desde la aplicación del Programa Frontera Sur en México hasta los mecanismos de Flujo Controlado implementados en Panamá. Tales iniciativas comparten el propósito de anticipar la gestión de la movilidad humana, ya sea mediante su contención, canalización o desvío, antes de que las personas migrantes alcancen los territorios de destino. Este enfoque se ha consolidado como una pieza central en la gobernanza migratoria multinivel, al delegar las tareas de control a espacios periféricos donde se observa una menor garantía de protección procesal y un fortalecimiento de prácticas de vigilancia y selección migratoria. También se ha consolidado en la literatura académica como una herramienta analítica clave para comprender las transformaciones contemporáneas de la política migratoria en contextos globalizados.

Considerando lo anterior, el análisis del Memorando se enmarca en la lógica de externalización, en tanto configura un régimen compartido de control que traslada funciones operativas a Panamá, mientras responde a los intereses securitarios de Estados Unidos. Por tanto, no sólo se reconfigura el espacio geográfico de la migración, sino que redefine las relaciones de poder y responsabilidad entre los Estados implicados.

Desde la perspectiva de la gobernanza migratoria, la migración no es gestionada en exclusiva por los Estados nacionales, sino con una arquitectura institucional distribuida entre actores subnacionales, nacionales, regionales e internacionales, que incluye entidades estatales y no estatales (Degila y Valle, 2022).

Esta forma de gobernanza refleja una transformación profunda en los modos de toma de decisiones, al articular escalas múltiples de acción en las que intervienen organismos multilaterales, marcos normativos internacionales —como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, y el Pacto Mundial sobre Refugiados—, así como prácticas estatales y locales. Degila y Valle (2022) subrayan que estos instrumentos normativos multilaterales no fueron impuestos unilateralmente, sino que resultaron de negociaciones que involucraron activamente a países del Norte y del Sur global. Además, los autores resaltan que la gobernanza migratoria multinivel no sólo se expresa por medio de marcos legales y acuerdos formales, sino en la interacción de dimensiones económicas, sociales y ambientales que inciden en la movilidad humana. 

Cabe agregar que la gobernanza multinivel permite visualizar cómo se articulan las capacidades estatales con las de actores territoriales en distintos niveles. Según Degila y Valle (2022), este enfoque revela las asimetrías operativas y de poder que enfrentan muchos países del Sur global, en especial cuando deben implementar políticas dictadas o influenciadas por agendas multilaterales. En ese sentido, retoman el concepto de «territorialización» de la Agenda 2030 para explicar cómo los compromisos internacionales se traducen —de forma desigual— en políticas locales.

Finalmente, Degila y Valle (2022) enfatizan que un modelo de gobernanza más justo y eficaz debe reconocer la centralidad del Sur global como espacio de tránsito o expulsión y como actor estratégico en la configuración del régimen migratorio internacional. Esto implica visibilizar las dinámicas Sur-Sur, garantizar el respeto de los derechos humanos y fortalecer las capacidades locales para avanzar hacia una gestión de la movilidad humana que sea verdaderamente sostenible, equitativa y plural.

Al respecto, la gobernanza migratoria multinivel se configura como un enfoque analítico útil para estudiar los fenómenos de la externalización de fronteras, la securitización de la movilidad y la cooperación internacional en contextos de tránsito migratorio. Asimismo, hace posible examinar el papel estratégico de países como Panamá, como receptores pasivos de directrices internacionales y actores que participan —aunque de modo asimétrico— en la arquitectura regional de gestión migratoria.

A la luz de estos planteamientos, el Memorando puede interpretarse como un instrumento situado en la intersección entre cooperación migratoria, securitización y externalización fronteriza. La tensión entre cooperación migratoria, seguridad fronteriza y protección de derechos humanos constituye uno de los primordiales desafíos analíticos para comprender los alcances y limitaciones del Memorando.

Implementación del Memorando y reducción de los flujos migratorios irregulares

Este acuerdo formalizó un esquema específico de asistencia y cooperación migratoria centrado en la gestión de los flujos irregulares que transitaban por Panamá. Entre sus componentes más relevantes sobresalen el apoyo financiero estadounidense para operaciones de repatriación, el fortalecimiento de capacidades logísticas y operativas, al igual que la cooperación en materia de seguridad y control migratorio. 

Los datos oficiales exponen que tras la entrada en vigor del Memorando se produjo una disminución significativa en el número de personas migrantes que atravesaban la selva del Darién. Después del máximo histórico registrado en 2023, cuando más de 520 mil personas utilizaron esta ruta, los flujos comenzaron a mostrar una tendencia descendente durante la segunda mitad de 2024 y continuaron reduciéndose de manera pronunciada durante el 2025. El cuadro 1 presenta la evolución del tránsito de personas extranjeras en situación migratoria irregular por el Darién desde el año 2010 hasta el primer semestre de 2025, complementada por la gráfica 1 que ilustra visualmente esa tendencia.

Cuadro 1 y gráfica 1
Tránsito irregular por el Darién (2010–2025, datos de 2025 correspondientes al primer semestre)

Fuente: elaboración propia con datos del Servicio Nacional de Migración de 2010–2025.

Este comportamiento ha sido utilizado por las autoridades panameñas y estadounidenses como uno de los principales indicadores de éxito de las medidas implementadas. Sin embargo, atribuir la reducción sólo al Memorando resulta metodológicamente problemático. Los movimientos migratorios responden a múltiples factores que interactúan simultáneamente y que trascienden las políticas llevadas a cabo por un Estado o acuerdo bilateral. Entre estos factores se encuentran las modificaciones en las políticas migratorias estadounidenses, las condiciones políticas y económicas en los países de origen, las restricciones adoptadas por otros países de tránsito y la evolución de las redes de tráfico ilícito de migrantes.

Por esa razón, es más apropiado afirmar que el Memorando contribuyó a reforzar un conjunto más amplio de mecanismos de contención migratoria que operaban a escala regional. La disminución de los flujos observada durante el periodo analizado parece asociarse a la combinación de medidas de control fronterizo, programas de repatriación, campañas de disuasión y una mayor coordinación entre los Estados involucrados en la gestión migratoria.

La combinación de medidas refleja un enfoque predominantemente orientado a la contención y gestión de los flujos migratorios mediante instrumentos de control territorial, vigilancia y retorno, elementos que la literatura especializada identifica como característicos de los procesos contemporáneos de securitización migratoria. En ese sentido, la implementación del Memorando puede interpretarse como parte de una tendencia regional más amplia orientada a reforzar mecanismos de control migratorio con el uso de esquemas de cooperación interestatal.

La implementación del acuerdo estuvo acompañada por el fortalecimiento de estrategias de seguridad previamente desarrolladas por Panamá. Operativos como la Operación Escudo y otras acciones coordinadas por el Ministerio de Seguridad Pública fueron integrados dentro de un marco más amplio de cooperación destinado a limitar la movilidad irregular y combatir las redes criminales dedicadas al tráfico ilícito de migrantes. Estas medidas respondían a preocupaciones legítimas relacionadas con la seguridad de las personas migrantes y el combate a organizaciones criminales transnacionales; sin embargo, también reforzaron una visión de la migración centrada en la lógica del control y la vigilancia. 

Como primordial punto de ingreso y control operó la ETRM de Lajas Blancas para las personas migrantes que accedían al territorio panameño por esa ruta y fue el lugar donde se efectuó el primer registro e identificación biométrico como parte del proceso. No obstante, el 15 de mayo de 2025, el SNM comunicó el cierre definitivo de la ETRM en Lajas Blancas, debido a la drástica reducción del flujo migratorio irregular —superior a 99 %—, justificación esencial para dicha decisión (SNM, 2025a). Las cifras coinciden temporalmente con la implementación del Memorando, lo que sugiere una correlación directa entre la entrada en vigor del acuerdo y la caída en los registros de tránsito.

El apoyo logístico y financiero proporcionado por Estados Unidos desempeñó un papel relevante dentro de esta estrategia. Una vez que las autoridades panameñas determinen la medida migratoria administrativa aplicable, corresponde al enlace estadounidense coordinar aspectos operativos vinculados al traslado, incluyendo la programación de vuelos y otros requerimientos logísticos. En consonancia con tales disposiciones, el Servicio Nacional de Migración informó que el programa conjunto de deportaciones iniciado en agosto de 2024 contemplaba que Estados Unidos asumiera los costos de los vuelos de retorno requeridos por Panamá para enfrentar la migración irregular a través del Darién. Este respaldo permitió fortalecer la capacidad operativa de las autoridades panameñas para ejecutar medidas de retorno y consolidó uno de los componentes centrales del esquema de cooperación bilateral. Al mismo tiempo, dicha dinámica pone de manifiesto el papel que desempeñan los recursos externos en la implementación de determinadas políticas migratorias nacionales y plantea interrogantes sobre la sostenibilidad de las medidas en ausencia de financiamiento internacional, así como sobre la influencia que los países financiadores pueden ejercer en la definición de prioridades operativas.

La colaboración entre Panamá y Estados Unidos facilitó la implementación de un esquema de transporte aéreo, en modalidad regular y chárter, destinado al retorno forzoso de personas clasificadas como migrantes en situación irregular. El cuadro 2, muestra las estadísticas de los principales vuelos de retorno realizados entre agosto de 2024 y junio de 2025. Cabe subrayar que los datos oficiales disponibles se encuentran dispersos en distintos comunicados institucionales, por lo que no ha sido posible acceder al desglose completo de cada operación. Esta limitación documental dificulta una evaluación más precisa de los criterios aplicados, la trazabilidad de los procesos y el perfil sociodemográfico de las personas retornadas. Los datos fueron compilados a partir de comunicados oficiales del Servicio Nacional de Migración y del Ministerio de Relaciones Exteriores, por tanto, las cifras deben interpretarse como aproximaciones construidas a partir de los reportes públicos disponibles.

Cuadro 2
Estadísticas de primeros vuelos de retorno (agosto 2024-junio 2025)

Fuente: elaboración propia con datos de SNM (2024, 2025) y MIRE (2025).

Según reportes del SNM, hasta el 30 de junio de 2025, se ejecutaron un total de 53 vuelos, de los cuales 51 fueron financiados por el gobierno estadounidense; se trató de vuelos no comerciales hacia diversas naciones, entre ellas Colombia, Ecuador, India, Venezuela, Uzbekistán y República Dominicana. Panamá costeó dos vuelos adicionales como parte de su política soberana de control migratorio. Las estadísticas oficiales indican que, hasta el 30 de junio de 2025, se habían deportado y expulsado 2 mil 387 personas, de las cuales 2 mil 78 fueron retornadas en el marco específico del Memorando (SNM, 2025b).

Desde una perspectiva operativa, uno de los resultados más visibles de la implementación del Memorando fue la ampliación de los programas de retorno y deportación de personas migrantes en situación irregular. El Servicio Nacional de Migración anunció en agosto de 2024 la puesta en ejecución de un programa conjunto con Estados Unidos destinado a combatir la migración irregular mediante vuelos de deportación financiados parcialmente por el gobierno estadounidense. Dicha medida comprendió uno de los pilares más visibles del nuevo esquema de cooperación bilateral y fue presentada como una herramienta para desalentar el tránsito irregular por el Darién.

Aunque el número de personas retornadas bajo el Memorando resulta significativo desde el punto de vista operativo, las cifras representan una proporción relativamente reducida frente al volumen total de tránsito irregular registrado en el Darién. Ello significa que los retornos constituyen uno de varios elementos que contribuyen a explicar la evolución reciente de los flujos migratorios. 

Desde el punto de vista institucional, la ejecución del acuerdo implicó la participación de múltiples actores estatales. El Servicio Nacional de Migración, el Ministerio de Seguridad Pública, el Ministerio de Relaciones Exteriores y diversas agencias estadounidenses coordinaron acciones relacionadas con el registro, control, traslado y repatriación de personas migrantes. Esta articulación interinstitucional permitió mejorar ciertos aspectos operativos de la gestión migratoria, aunque puso de manifiesto desafíos vinculados con la coordinación administrativa, la disponibilidad de recursos y la capacidad de respuesta frente a situaciones humanitarias complejas.

Por otro lado, una disminución de los flujos migratorios no entraña una reducción de las necesidades de movilidad. Los patrones migratorios también están condicionados por factores externos como las condiciones climáticas, las restricciones fronterizas y la aparición de rutas alternativas. La reconfiguración de las rutas migratorias es una de las consecuencias con frecuencia conectadas a los procesos de reforzamiento fronterizo. Un ejemplo ilustrativo ocurrió el 21 de febrero de 2025, cuando una embarcación que transportaba personas migrantes naufragó en aguas de la comarca Guna Yala. De acuerdo con reportes oficiales, la embarcación formaba parte de un desplazamiento de retorno hacia Colombia y transportaba personas de nacionalidad colombiana y venezolana. El incidente provocó la muerte de 1 niña venezolana y el rescate de otras 20 personas migrantes (RFI, 2025; Senafront, 2025).

Este hecho desvela que las restricciones aplicadas sobre determinadas rutas no necesariamente eliminan la movilidad humana, sino que pueden contribuir a la reconfiguración de los trayectos utilizados por las personas migrantes. En algunos casos, ello puede derivar en el uso de rutas marítimas o terrestres más riesgosas, lo que incrementa la exposición a accidentes, redes ilícitas y otras formas de vulnerabilidad. Por consiguiente, la reducción estadística de los cruces irregulares debe interpretarse con cautela, ya que no siempre refleja una disminución equivalente de los requerimientos de protección o de los factores que impulsan la movilidad.

Además, los datos analizados sugieren que el Memorando contribuyó a fortalecer las capacidades operativas de control migratorio y estuvo asociado a una reducción significativa de los flujos irregulares. Sin embargo, la evidencia disponible no permite concluir que dicha reducción sea atribuible exclusivamente al acuerdo ni que constituya, por sí sola, una solución sostenible frente a las dinámicas estructurales que impulsan la migración forzada. 

Por ende, la evaluación de la eficacia del Memorando requiere considerar dimensiones más amplias relacionadas con la protección de los derechos humanos, la sostenibilidad de las políticas implementadas y la capacidad de los Estados para responder a las causas profundas de la movilidad humana. Precisamente estas tensiones entre eficacia operativa y protección humanitaria configuran uno de los desafíos más importantes de la gobernanza migratoria contemporánea y serán abordadas en la siguiente sección.

Derechos humanos y límites del enfoque securitario: tensiones entre control migratorio y protección internacional

La reducción de los flujos migratorios irregulares observada tras la implementación del Memorando es, sin duda, uno de los resultados más visibles del acuerdo. Desde esa perspectiva, la experiencia estudiada plantea la necesidad de ampliar los criterios utilizados para evaluar las políticas migratorias. Indicadores como la reducción de los cruces irregulares, el número de retornos ejecutados o el fortalecimiento de las capacidades de control fronterizo ofrecen información relevante acerca de la eficacia operativa de las medidas implementadas. No obstante, son insuficientes para valorar integralmente sus efectos en torno a la protección de derechos, la atención humanitaria y las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan las personas migrantes. Una evaluación más amplia requiere considerar también la capacidad de las políticas para garantizar protección internacional, acceso a servicios básicos y condiciones de tránsito compatibles con los estándares internacionales de derechos humanos.

En ese sentido, uno de los debates trascendentales generados por el Memorando se relaciona con la tensión existente entre los objetivos de seguridad migratoria y la obligación de garantizar la protección de las personas en situación de movilidad. A pesar de que el acuerdo fue presentado como un mecanismo de cooperación orientado a promover una migración segura, ordenada y regular, diversas organizaciones internacionales y actores de la sociedad civil han advertido que su implementación podría reforzar prácticas enfocadas de modo prioritario en la contención y el retorno, relegando a un segundo plano las necesidades de protección internacional y asistencia humanitaria. Esta preocupación adquiere especial relevancia si se considera que una parte significativa de quienes transitan por el Darién provienen de contextos marcados por conflictos políticos, violencia generalizada, crisis humanitarias y graves procesos de exclusión social.

El marco jurídico internacional establece obligaciones claras para los Estados en materia de protección de personas refugiadas y migrantes. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 reconocen el principio de no devolución (non-refoulement), según el cual ninguna persona puede ser retornada a un territorio donde su vida, integridad o libertad corran peligro (Naciones Unidas, 1951; ACNUR, 2010). De igual manera, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención contra la Tortura imponen límites a las prácticas estatales de expulsión y retorno cuando éstas puedan generar riesgos graves para las personas afectadas (Organización de los Estados Americanos, 1969; Naciones Unidas, 1984).

En el caso panameño estos principios adquirieron una relevancia particular a partir de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Vélez Loor vs. Panamá (2010). En esta decisión, la Corte estableció estándares fundamentales acerca de la detención migratoria, el debido proceso y la protección de los derechos de las personas migrantes; enfatizó que la irregularidad migratoria no constituye un delito y que las medidas de control deben ejecutarse dentro de un marco de respeto irrestricto a la dignidad humana. La sentencia continúa siendo una referencia obligatoria para evaluar cualquier política migratoria implementada por el Estado panameño y ofrece criterios destacados para analizar la aplicación del Memorando.

Más allá de este caso, los riesgos asociados al tránsito por el Darién han sido documentados con amplitud. El informe binacional de ACNUR (2023) describe una realidad caracterizada por violencia física, violencia sexual, robos, desapariciones, explotación económica y graves afectaciones a la salud física y mental de las personas migrantes. Human Rights Watch documentó testimonios que evidencian la extrema vulnerabilidad de quienes atraviesan la selva, en particular mujeres, niñas, niños y personas pertenecientes a grupos históricamente discriminados. Además, en estos espacios coexisten infraestructuras respaldadas por financiamiento de entidades estatales o internacionales con formas paralelas de control territorial impuestas por actores armados no estatales, como el Clan del Golfo, quienes obtienen beneficios económicos a partir del paso de personas migrantes en tránsito. 

Estas actividades coexisten con licitaciones estatales, esquemas de asistencia internacional y mecanismos de externalización del control migratorio desde los países del Norte hacia los del Sur global (Human Rights Watch, 2023). Tales condiciones convierten al Darién en uno de los corredores migratorios más peligrosos del mundo y refuerzan la necesidad de enfoques de gestión centrados en la protección humana.

La situación también fue objeto de preocupación por parte de organizaciones humanitarias y de salud. En marzo de 2024, Médicos Sin Fronteras suspendió sus actividades de atención médica a personas migrantes en el Darién, lo que generó interrogantes en cuanto a la continuidad de la asistencia humanitaria en una zona caracterizada por altos niveles de vulnerabilidad y limitadas capacidades institucionales para responder a las necesidades de la población en tránsito (Médicos Sin Fronteras, 2024). La interrupción de esta asistencia puso de relieve los obstáculos existentes para garantizar atención sanitaria adecuada en contextos de movilidad masiva y evidenció la fragilidad de los mecanismos de protección disponibles para las personas en tránsito.

De acuerdo con el Proyecto Migrantes Desaparecidos de la OIM, en 2023 se registraron 52 muertes de personas migrantes en tránsito por el Parque Nacional Darién, de las cuales 26 correspondían a hombres, 11 a mujeres, 14 a niñas, niños y adolescentes, y 1 persona permanecía sin identificar. Aunque dicha cifra representa una disminución de 64% respecto a las 146 muertes registradas en 2022, la propia OIM indica que el número real podría ser significativamente mayor, debido a los numerosos reportes sobre restos humanos no recuperados y a las dificultades para documentar casos en una zona de difícil acceso. Este escenario resulta especialmente preocupante considerando que, durante 2023, la provincia de Darién experimentó un flujo migratorio sin precedentes hacia América del Norte y alcanzó cifras récord de tránsito migratorio.

Estos hallazgos refuerzan la persistencia de riesgos de protección que trascienden los indicadores de control migratorio y exponen la complejidad humanitaria que caracteriza los desplazamientos a través de esa ruta.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo de Panamá (2024) expresó preocupaciones relacionadas con la situación de niñas, niños y adolescentes en movilidad humana. Mientras que en periodos previos predominaban hombres adultos en tránsito, desde el año 2017 se ha observado un aumento sostenido en la presencia de núcleos familiares, entre los que se incluyen mujeres embarazadas, niñas, niños y adolescentes (NNA). A partir de 2019 fue notorio el incremento de menores de edad que emprenden la travesía, muchos de ellos sin la compañía de sus madres, padres o tutores legales. Durante 2023, más de 113 mil NNA ingresaron al país por la frontera con Colombia y más de 3 mil lo hicieron en condiciones de separación o sin acompañamiento adulto. La disparidad desvela una profundización de los factores de vulnerabilidad que enfrentan los NNA y confirma la consolidación de la ruta colombo-panameña como un corredor migratorio persistente (Defensoría del Pueblo, 2024). 

Esta dinámica ha sobrepasado la capacidad de los sistemas nacionales encargados de brindar asistencia humanitaria, atención sanitaria y protección a la niñez, lo que da lugar a un contexto complejo en el que se entrelazan distintas formas de vulnerabilidad con preocupaciones relacionadas con la seguridad y el respeto de los derechos fundamentales.

Las preocupaciones derivadas de la gestión migratoria no se limitan a las personas en tránsito. La crisis migratoria en el Darién ha desatado un impacto ambiental y social devastador en la región. Este Parque Nacional es Patrimonio Mundial y Reserva de la Biosfera por la unesco, pero sus ecosistemas vulnerables sufren una presión insostenible. Las cifras de movilidad superaron ampliamente la capacidad ambiental de este espacio. Según el mismo comunicado Ministerio de Ambiente (2022), un promedio de 2 mil personas migrantes ingresó a diario por la región del Darién, una cifra que rebasa con creces el límite estimado de carga ecológica, establecido en apenas 102 personas por jornada. Esta discrepancia ha provocado procesos de degradación precipitada, incluyendo deforestación, contaminación de cuerpos de agua, pérdida de biodiversidad y variaciones en el equilibrio de la fauna local, lo que compromete la integridad de un patrimonio natural de relevancia continental. 

Aunado a lo anterior, comunidades indígenas como los Emberá-Wounaan y los Guna han enfrentado graves consecuencias ambientales, sanitarias y socioeconómicas, acumulación de residuos (líderes comunitarios calculan al menos 2 mil 500 toneladas de basura acumuladas tras el paso migrante), transformación de sus medios tradicionales de subsistencia y profundización de carencias estructurales (Janetsky y Delacroix, 2025). Pese a ello, la implementación del Memorando no contempla mecanismos específicos de mitigación ambiental, reparación o participación comunitaria, lo que evidencia una visión enfocada en la seguridad fronteriza que ha relegado la protección de los territorios y de las poblaciones locales. En consecuencia, las observaciones de organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y comunidades afectadas ponen de manifiesto las dificultades para compatibilizar los objetivos de control migratorio con los principios de sostenibilidad ambiental, justicia territorial y derechos humanos.

 Las críticas formuladas por organismos humanitarios no cuestionan necesariamente la facultad soberana de los Estados para gestionar sus fronteras. Más bien, plantean interrogantes sobre la forma en que dichas competencias son ejercidas y sobre los criterios que orientan la formulación de las políticas migratorias. Desde esa perspectiva, el problema no radica en la existencia de mecanismos de control, sino en la posibilidad de que tales mecanismos se conviertan en el eje predominante de la acción estatal, desplazando consideraciones relacionadas con la protección internacional, la asistencia humanitaria y los derechos fundamentales.

Aunque el Memorando se enmarca en un lenguaje de cooperación y asistencia técnica, ciertos conceptos presentes en el texto —como la categorización de «extranjero» o las exclusiones específicas para ciertos perfiles— reflejan una lógica operativa restrictiva y selectiva. Si bien se invoca el respeto a los derechos humanos y se articulan compromisos con el derecho internacional, el enfoque del acuerdo prioriza mecanismos administrativos de traslado y control migratorio, lo que sugiere que los principios de protección y dignidad humana mencionados en el preámbulo coexisten con criterios funcionales que acotan su alcance en la práctica.

La incorporación de la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección (2022) en el Memorando comprende una manifestación formal del compromiso político de los Estados participantes con una gestión migratoria basada en la cooperación regional, la responsabilidad compartida y el enfoque de derechos humanos. Este instrumento reconoce que los desafíos migratorios del continente no pueden abordarse únicamente desde la perspectiva del control fronterizo, sino que requieren atender las condiciones estructurales que impulsan la movilidad forzada, como la pobreza, la desigualdad, la violencia y la falta de oportunidades, mediante estrategias de desarrollo sostenible, inversión social y mecanismos de cooperación internacional (ACNUR, 2022a).

Si bien es cierto que las medidas implementadas contribuyeron a disminuir el número de cruces irregulares registrados en el Darién, ello no implica que hayan mejorado las condiciones de vida de las poblaciones desplazadas ni que se hayan reducido las dinámicas estructurales que impulsan la migración forzada. Por el contrario, existe el riesgo de que los mecanismos de control provoquen la reconfiguración de rutas migratorias hacia trayectos aún más peligrosos o fortalezcan las redes ilícitas que se benefician de las restricciones a la movilidad regular.

En última instancia, el desafío consiste en encontrar un equilibrio entre la gestión legítima de las fronteras y la protección efectiva de los derechos humanos. La experiencia analizada propone que la reducción de los flujos migratorios, relevante desde una perspectiva operativa, constituye un indicador insuficiente para evaluar integralmente la eficacia de una política migratoria cuando persisten interrogantes relativas a la protección de derechos, la sostenibilidad de las medidas implementadas y la atención de las causas estructurales de la migración forzada. Alcanzar ese equilibrio precisa de políticas que trasciendan la lógica de la contención y reconozcan que la movilidad humana es un fenómeno profundamente vinculado a las desigualdades estructurales, las crisis de desarrollo y las limitaciones del sistema internacional a fin de garantizar condiciones de vida dignas para amplios sectores de la población mundial. Al respecto, la experiencia del Memorando demuestra que la reducción de los cruces irregulares abarca una dimensión de la gestión migratoria y que la sostenibilidad de este tipo de acuerdos depende también de su capacidad para garantizar protección efectiva a las personas en movilidad y atender los factores estructurales que impulsan los desplazamientos forzados.

Conclusiones

El análisis realizado permite concluir que el Memorando de Entendimiento entre Panamá y Estados Unidos es uno de los ejemplos más recientes de cooperación migratoria orientada a gestionar flujos irregulares en contextos de movilidad humana masiva. Su implementación plasma las transformaciones contemporáneas de la gobernanza migratoria regional y las tensiones existentes entre los objetivos de control fronterizo y la protección de los derechos humanos.

Los hallazgos de esta investigación muestran que la implementación del Memorando produjo resultados operativos visibles, en particular en la reducción de los flujos migratorios irregulares registrados en Panamá. El fortalecimiento de las capacidades institucionales, la ampliación de los programas de repatriación, la coordinación interinstitucional y el apoyo financiero proporcionado por Estados Unidos contribuyeron a consolidar una estrategia de gestión migratoria encauzada a disminuir el tránsito irregular por el Darién. Desde una perspectiva operativa, los resultados permiten afirmar que el acuerdo alcanzó parte de los objetivos planteados por sus promotores. Sin embargo, una evaluación centrada exclusivamente en indicadores de control fronterizo resulta insuficiente para comprender sus implicaciones políticas, sociales y humanitarias.

La investigación evidencia que la lógica predominante del Memorando responde a un enfoque de securitización migratoria. Pese a que el discurso oficial incorpora referencias a la cooperación, la asistencia humanitaria y el respeto de los derechos humanos, los mecanismos concretos de implementación se concentraron principalmente en medidas de control territorial, interdicción y retorno. Asimismo, el acuerdo presenta características compatibles con procesos de externalización fronteriza, en los cuales los países de tránsito asumen un papel cada vez más relevante en la gestión y contención de los flujos migratorios por medio de esquemas de cooperación financiera, técnica y operativa. Si bien esta cooperación puede fortalecer capacidades institucionales, también plantea interrogantes sobre la distribución de responsabilidades y concerniente a la carga que recae en Estados con recursos limitados para atender fenómenos migratorios de alcance regional.

En efecto, la evidencia analizada permite sostener que la reducción observada de los flujos migratorios estuvo asociada al fortalecimiento de mecanismos de control fronterizo, interdicción y retorno promovidos en el marco del Memorando. Cabe aclarar que no es posible atribuir de manera exclusiva dicha reducción al acuerdo, pero los resultados alcanzados respaldan de modo sustancial la hipótesis de que su implementación respondió predominantemente a una lógica securitaria orientada a la contención territorial de la movilidad irregular.

Desde una perspectiva humanitaria, persisten desafíos significativos relacionados con la protección de los derechos humanos de las personas migrantes. Las observaciones formuladas por organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y entidades nacionales de derechos humanos muestran que las necesidades de protección internacional continúan coexistiendo con políticas dirigidas prioritariamente al control migratorio. Esta situación resulta muy relevante para poblaciones en condición de vulnerabilidad, como niñas, niños, mujeres, solicitantes de asilo y víctimas de violencia, cuya protección exige respuestas integrales que trasciendan los enfoques exclusivamente securitarios.

Por otra parte, la investigación confirma que el Memorando presenta limitaciones importantes para abordar las causas estructurales de la migración forzada. Factores como la desigualdad económica, la exclusión social, la violencia, las crisis políticas y el deterioro ambiental continúan impulsando los desplazamientos humanos en la región. En consecuencia, aunque las medidas implementadas pueden modificar de forma temporal determinados patrones de movilidad, con dificultad constituyen soluciones sostenibles para un fenómeno que tiene raíces profundas en las dinámicas económicas, sociales y geopolíticas del sistema internacional. Así, los enfoques de justicia global y las visiones críticas del Sur global adquieren especial relevancia, al recordar que la migración forzada no puede entenderse únicamente como un problema de gestión fronteriza o seguridad estatal, sino como una manifestación de desigualdades históricas que requieren respuestas basadas en la corresponsabilidad internacional, la cooperación para el desarrollo y la protección efectiva de la dignidad humana.

El principal aporte de este estudio consiste en demostrar que la implementación del Memorando representa simultáneamente un mecanismo de cooperación migratoria y una expresión de las tendencias contemporáneas de securitización y externalización fronteriza. Esta dualidad explica tanto sus logros operativos como sus limitaciones estructurales. Mientras contribuyó a fortalecer las capacidades de control migratorio y a reducir los flujos irregulares en el corto plazo, mostró una capacidad considerablemente más limitada para incidir sobre los factores estructurales que impulsan la movilidad humana forzada.

Finalmente, el caso panameño ofrece lecciones fundamentales para el debate regional acerca de gobernanza migratoria. La experiencia analizada demuestra que los desafíos migratorios contemporáneos con dificultad pueden resolverse a través de instrumentos centrados en exclusiva en la seguridad o la contención territorial. La reducción de los flujos migratorios, importante desde el punto de vista operativo, no es por sí sola un indicador suficiente para evaluar la sostenibilidad de las políticas migratorias. La verdadera eficacia de dichos instrumentos dependerá de su capacidad para articular seguridad, derechos humanos y respuestas a las causas estructurales que fomentan la movilidad humana contemporánea. Por tanto, la construcción de respuestas sostenibles precisa avanzar hacia modelos de cooperación internacional que integren la protección de los derechos humanos, la protección internacional, la corresponsabilidad regional y la atención de los factores estructurales que generan desplazamiento.

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